Domenica, 21 ottobre 2018
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Perché l’Ufficio di Procura
per i minorenni, le persone e la famiglia
deve restare autonomo
e avere competenze esclusive

di Cristina Maggia
Procuratore della Repubblica presso il TM di Genova e vice-presidente AIMMF
Le frammentazioni del sistema attuale devono essere superate, ma suona allarmante la mancata previsione di una corrispondente autonomia ed esclusività di funzioni in capo all’organo inquirente. La previsione della costituzione di un “Gruppo specializzato“ da istituire presso la Procura Ordinaria si scontra, infatti, con una serie di problematiche di ordine sia teorico che pratico

L’emendamento recentemente approvato in sede di Commissione Giustizia della Camera, che sarà a marzo in Aula, nel sopprimere i Tribunali e le Procure per i Minorenni, ha previsto fra l’altro l’istituzione in sede distrettuale di una Sezione Specializzata del Tribunale Ordinario (definita per i minori, la famiglia e la persona) che giudicherà in composizione mista (giudici togati e onorari) sulle materie già di competenza dei Tribunali per i Minorenni che verranno trattate in modo esclusivo.

Pur non essendo questa la riforma che auspicavamo - fermo restando che una riforma è necessaria e che le discrasie e le frammentazioni del sistema attuale debbono essere superate - tuttavia va detto che è certamente condivisibile il pensiero del riformatore allorché decide, quantomeno, di garantire all’organo giudicante le stesse prerogative già del TM (esclusività delle funzioni e composizione mista) .

Forse però senza considerare appieno la complessità e l’articolazione della materia trattata e rinunziando a una riforma di più ampia portata e con una maggiore visione prospettica e prognostica.

La Sezione Distrettuale infatti dovrà occuparsi, ponendo sempre al centro la persona di minore età,  del processo penale in tutte le sue articolazioni (ufficio Gip, Ufficio Gup, Tribunale per il Riesame, Tribunale del Dibattimento, magistrato e Tribunale di sorveglianza); delle variegate funzioni legate al processo civile e a quello amministrativo, volte a rendere concreta la tutela del minore, vittima di abbandono  o di maltrattamenti o abusi ad opera dei genitori o vittima di sottrazione internazionale; della attività di valutazione relativa alla idoneità delle coppie all’adozione nazionale e internazionale; del settore relativo alla applicazione dell’adozione speciale ex art.44 L.184/83,  spesso citato in occasione di altre recenti riforme.

Come si vede si tratta di compiti connessi a giudizi che non vedono la contrapposizione fra due parti confliggenti su un piano di parità, ma piuttosto la necessità di garantire tutela, anche contro il volere dei genitori, ad un minore la cui protezione e cura siano del tutto  insufficienti proprio in ragione della loro condotta.

Tenuto conto di ciò non può che allarmare la mancata previsione di una corrispondente autonomia ed esclusività di funzioni in capo all’organo inquirente, una volta soppressa la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni.

La previsione infatti della costituzione di un “Gruppo specializzato“ da istituire presso la Procura Ordinaria che ha sede nel capoluogo del distretto di Corte d’Appello, che tratti prevalentemente, ma non esclusivamente, di minori nelle varie angolazioni sopra descritte, si scontra con una serie di problematiche di ordine sia teorico che pratico.

Preliminarmente va ricordato che l’avanzatissimo legislatore del 1988, che diede vita alla costruzione del Processo Penale Minorile, ebbe a cuore la “persona di minore età“ prima ancora che il fatto-reato dalla stessa commesso, prevedendo sin dalla fase delle indagini preliminari la necessità di effettuare accertamenti sulla personalità del minore indagato e sull’ambiente familiare e sociale in cui è inserito, a cura di servizi sociali del ministero di Giustizia all’uopo previsti.

Evidente è la logica di questa norma ove si pensi, come fece quel legislatore accorto, che il gesto trasgressivo del minore sia il sintomo di un disagio, una richiesta di aiuto e di attenzione maturata nell’altalenante percorso evolutivo di una personalità in costruzione, talora fortemente condizionato da ambienti familiari diseducativi quando non esplicitamente dannosi.

Ecco perché si è prevista e imposta al magistrato minorile sia la finalità rieducativa del processo penale minorile, - che si realizza con svariati possibili percorsi deflattivi, tendenti al recupero e alla riparazione dell’errore, da calibrare attentamente  su “quel minore” e sulle sue “particolari” esigenze di crescita- sia la possibilità contestuale di incidere sotto il profilo civile tutelando quel minore, autore di reato, anche dalle possibili inadeguatezze dei suoi genitori.

E’ di tutta evidenza come la filosofia che impregna il processo penale minorile sin dal suo esordio, a partire dalla modalità di rapportarsi con il minore della Polizia Giudiziaria e  del PMM ,entrambi specializzati, sino ad arrivare davanti al Giudice tenuto (art.1 DPR 448/88) ad “illustrare al minore il significato delle attività processuali che si svolgono in sua presenza nonché il contenuto e le ragioni anche etico-sociali delle decisioni”  in una con i percorsi riparativi, sia  lontana “anni-luce” dallo stile e dagli obiettivi che si propone una Procura Ordinaria, sia che tratti di reati ambientali, di delitti contro la Pubblica Amministrazione, o di organizzazioni mafiose.

La finalità della Procura Ordinaria è quella di reprimere e sanzionare il crimine, gli strumenti processuali a disposizione sono “standard” e non vengono scelti avuto riguardo alla personalità e alle esigenze dell’ imputato, ma soprattutto non è consentita alcuna indagine sulla persona del reo, dovendosi valutare solo e rigorosamente la condotta eventualmente da costui posta in essere: la attenzione alla persona diventerà necessaria solo in fase di esecuzione della pena.

Da qui una certa familiarità negli stili dei giudici minorili e di quelli di sorveglianza ugualmente “contaminati”  dalla presenza di giudici onorari /esperti non giuristi.

Al pensiero teorico concernente questa insanabile “schizofrenia” fra gli interventi penali destinati ai minori o agli adulti- che non consente neppure di immaginare di poter attribuire al Gruppo specializzato per i minori, la competenza sui reati a carico di adulti in danno di minori, essi stessi pur sempre connotati dalle ordinarie finalità repressive e punitive- va aggiunto il concreto discorso relativo al, tanto vasto quanto misconosciuto, ruolo civile del Pubblico Ministero minorile previsto dall’art.9 L.184/83, dall’ articolo 70  Cpc e  dal novellato articolo 111 della Costituzione.

Oltre alla attività penale minorile- rispetto alla quale proprio lo stile “non repressivo” ma “costruttivo e in ascolto” che caratterizza tutto il processo penale minorile ha portato a una forte contrazione della recidiva e a una criminalità minorile in calo rispetto agli altri paesi europei con sistemi unicamente orientati alla repressione- esiste  infatti un ambito di competenze civili ben poco conosciuto.

Il Pubblico Ministero Minorile è il destinatario obbligato delle segnalazioni di abbandono, morale o materiale, in cui si trovi un minore provenienti, in tutto il Distretto di Corte d’ Appello, dai Servizi Sociali, dalla Scuola, dai Pronti Soccorso degli Ospedali,  dalle Forze dell’Ordine, da altre Autorità Giudiziarie e così via.

Ricevuta la segnalazione di cui all’art.9 L.184/83 il PMM è tenuto ad effettuare una breve istruttoria preliminare, utilizzando all’uopo la Polizia Giudiziaria specializzata, con l’ausilio dei Servizi Sociali e/o Sanitari, utile a verificare la fondatezza e la portata della segnalazione. Tale istruttoria può fondare la motivazione del ricorso da inoltrare al TM con richiesta di apertura di procedura di adottabilità e di adozione dei necessari provvedimenti a tutela del minore, oppure, diversamente, può essere posta a base di una valutazione di “Non luogo a provvedere” ove la segnalazione sia ritenuta infondata o si sia risolta la contingenza pericolosa in cui si trovava il minore.

Con riferimento a situazioni, sia pur molto gravi, che impongano la tutela del minore dalle condotte pregiudizievoli dei genitori senza però consentire la totale rescissione dei legami familiari esistenti, può essere chiesta dal PMM l’apertura di procedure cosiddette “de potestate” (attesa l’emissione di provvedimenti limitativi della responsabilità genitoriale) .

In presenza di un perdurante “vuoto normativo” rispetto alle norme processuali e pre-processuali, che da tempo auspichiamo vada riempito e di cui finalmente si fa cenno nell’emendamento approvato, nella prassi si è ritenuto che, in analogia con la procedura di adottabilità, ben regolata dal punto di vista processuale, in ossequio all’art.111 della Costituzione e alla necessità di garantire al massimo la terzietà del giudice, anche  le segnalazioni di pregiudizio debbano , come quelle di abbandono, essere inoltrate alla Procura per i Minorenni che svolgerà analogo compito di filtro e di vaglio  perfezionando una breve istruttoria.

Come si è visto le segnalazioni arrivano in numero molto elevato da ogni dove, soprattutto da Servizi, Forze dell’Ordine,  dalla Scuola, dagli Ospedali. 

Accade anche di frequente che si ricevano segnalazioni con richiesta di intervento dai Servizi, a valle di provvedimenti separativi o divorzili chiusi dal Tribunale Ordinario, trattati spesso in modo non specializzato e pertanto non risolutivi della patologia che  talora connota la  relazionefamiliare,destinata  a protrarsi nel tempo e a non cessare sol perché è stata emessa una sentenza.

Sono situazioni che necessitano di un riferimento costante a tutela del minore danneggiato dal conflitto fra  genitori inadeguati, un riferimento che vada  anche oltre  la decisione adottata dal giudice ordinario e che non può essere esercitato dai Servizi cui i genitori (spesso problematici) tendono a non riconoscere autorità  dopo la cessazione della causa. Il PMM pertanto in presenza di un pregiudizio al minore che perdura anche dopo la sentenza separativa o divorzile, può chiedere l’apertura di una procedura al TM che prosegua nell’opera di tutela di quel minore.

Il motivo per il quale molto spesso le procedure avanti al TM hanno tempi per taluni inspiegabilmente lunghi, sta nel fatto che sono interventi direttamente collegati all’evoluzione e alla crescita del minore da seguire a volte fino all’ affrancamento dalla famiglia dannosa.

E’ esperienza quotidiana che la giurisdizione delle relazioni familiari “non finisce” dal momento che non finisce la relazione fra genitori e figli.

Con riguardo poi alla necessità di svolgere in modo efficace questo ruolo fondamentale di prevenzione della sofferenza minorile, di indirizzo e stimolo ad una condotta genitoriale più consona, di eventuale propulsione ad una “messa in sicurezza” necessaria del minore, il PMM deve obbligatoriamente raccordarsi con gli uffici giudiziari del Distretto, (Tribunali Civili, Giudici Tutelari, Procure della Repubblica), con i rappresentanti dei servizi territoriali sociali e sanitari, con le Istituzioni locali (Scuole, Forze dell’Ordine, Ospedali …) al fine di costruire un lavoro comune e corale di rete che dia efficacia massima in concreto alla attività cui ciascuno è preposto.

Va sottolineato il particolare impegno profuso dai PMM rispetto alle segnalazioni Urgenti civili (cosiddetto turno esterno).

Si tratta di situazioni non codificate, per le quali non esistono termini di trattazione, ma che per il fatto di essere condizioni di pericolo nelle quali si trovano bambini, molto spesso anche neonati, richiedono interventi immediati e delicati (ad es. blocco della dimissione ospedaliera del neonato maltrattato, immediato ricovero in comunità o famiglia affidataria del minore abbandonato ex art.403 cc) previa attività di accertamento urgente a riscontro della segnalazione e di indispensabile coordinamento con le Procure Ordinarie del distretto ove il minore sia vittima di reati commessi all’’interno della famiglia e la tutela sia correlata alle indagini penali da svolgere.

Dall’esame dei dati nazionaliraccolti in qualità di vice-presidente AIMMF dai colleghi Procuratori Minorili al fine di evidenziare la mole di lavoro civile effettuato e sconosciuto, emerge evidente un imponente  incremento del lavoro civile rispetto alla pendenza penale.

In tutte le Procure Minori italiane i numeri civili sono oltre il doppio dei numeripenali, ma ciò NON risulta dalle statistiche ufficiali dell’Istat che sono ancora parametrate al regime processuale ante L.149/01 e ante modifica art.111 Costituzione, né è possibile  con il sistema informatico SIGMA dare rilievo al numero delle segnalazioni pervenute e alle attività istruttorie effettuate.

Il nostro carico di lavoro è spesso valutato solo sui dati penali che sono in calo, anche, io credo, per merito dell’attività civile di prevenzione del disagio posta in essere con molto anticipo rispetto all’età imputabile proprio su impulso delle Procure Minori.

Dunque una prassi, quella delle attività preventive, che si è dimostrata virtuosa e utile,  se non viene letta nel suo significato più profondo, finisce per penalizzarci, venendo interpretata come mera diminuzione numerica del carico di lavoro.

Peraltro il trend delle segnalazioni in continua crescita dimostra che il lavoro di costante stimolo e implementazione culturale dedicato al contrasto all’abuso e al maltrattamento di minori svolto dalle Procure Minori  con le Procure Ordinarie, le Forze dell’Ordine, la Scuola, i Servizi Ospedalieri di Pronto Soccorso, i Servizi Sociali e Sanitari, concretizzatosi in numerosissime occasioni formative e specializzanti, sta dando i frutti sperati, specie in un ‘epoca in cui, a causa dei pesanti tagli al welfare, i minori rischiano non solo di non essere segnalati, ma di non essere proprio visti.

Di una impostazione del lavoro non improntata solo allo smaltimento formale delle pratiche, ma connotata da una precipua attenzione alle finalità, certamente non solo statistiche, ma etiche e legate al valore intrinseco del nostro intervento giurisdizionale, credo che gli Uffici Minorili, e non solo loro, possano dirsi soddisfatti.

Nonostante quindi la mole e la “beneficità sociale” del lavoro civile concretamente svolto dalle Procure Minori, purtroppo esso non è ancora regolato in modo puntuale, né processualmente, né quanto all’inserimento nei sistemi informatici ed è misconosciuto ai più, poiché non si svolge nel contraddittorio fra le parti.

E’ un lavoro che per le sue implicazioni può essere paragonato ad una intensa attività di “tessitura” più che ad una attività squisitamente giurisdizionale.

Si tratta di evidentemente di operare per la prevenzione del disagio avendo in mente le raccomandazioni del legislatore Europeo e le numerose Convenzioni Internazionali, non limitandosi a tener conto delle vicende che vedono adulti in  contrapposizione fra loro, ma  soprattutto salvaguardando il diritto del minore ad essere tutelato anche dai suoi adulti di riferimento quando non adeguati.

Il risultato tangibile di ciò è dato dall’attenuarsi dei conflitti familiari, dallo stimolo a una presa in carico precoce dei soggetti maltrattanti da parte dei servizi, dal sostegno alle vittime e dalla messa in sicurezza dei bambini ove necessario.

Ne consegue un minor accesso alla attività giudiziaria in sede penale (meno denunzie fra coniugi, meno reati di violenza intrafamiliare, meno reati minorili) e anche civile e un complessivo aumentato benessere sociale.

Se i bambini vengono protetti, presto e in modo specializzato, dalla sofferenza e dai traumi, se verrà data loro una alternativa possibile nel rispetto del loro diritto al benessere (art.24 Carta di Nizza) non diventeranno  adulti malati di mente, detenuti, tossicodipendenti o persone marginali destinate a non avere autonomia e a vivere a carico della collettività.

E’ peraltro di tutta evidenza che lo svolgimento di un ruolo propulsivo e di stimolo alle varie agenzie del territorio preposte alla cura del minore possa essere più correttamente svolto dal rappresentante della parte pubblica cioè il PMM, piuttosto che, come invece accadeva in passato, dall’organo terzo tenuto a giudicare.

Alla luce di queste osservazioni  mi sento, quindi, di ribadire con forza la necessità che le funzioni di Pubblico Ministero minorile restino esercitabili dai magistrati di un ufficio autonomo in via assolutamente esclusiva, con autonomia gestionale  e predeterminazione di risorse di personale togato, di Polizia Giudiziaria e di personale amministrativo, al fine di non vanificare quanto di buono sin qui si è ottenuto.

Abbiamo visto come l’attività delle Procure Minori non sia affatto sovrapponibile a quella delle Procure Ordinarie. La filosofia del processo penale minorile è di comprensione delle fragilità e utilizzo del processo in funzione di aiuto alla  armonica crescita del minore. E’ una filosofia del benessere e non della repressione, orientata, sia nel penale che nel civile, alla prevenzione del disagio, è un lavoro che non può essere svolto in concomitanza con le attività del tutto differenti del processo penale a carico degli adulti.

La  trasformazione della attuale Procura Minori in  “Gruppo specializzato della Procura Ordinaria” con compiti solo prevalentemente minorili non esimerà i Pubblici Ministeri che lo compongono (come accade peraltro pure per i componenti della DDA) dalla necessità di occuparsi anche di altro, in base alle sole decisioni gerarchicamente assunte da un  Procuratore della Repubblica non specializzato, ovviamente preoccupato del funzionamento di un ufficio che ha  finalità del tutto diverse.

Le attività di stimolo, propulsione, raccordo e coordinamento con le altre Procure e con le agenzie del territorio saranno sottoposte alla autorizzazione e al controllo  di un Capo che ha formazione, esperienza e obiettivi del tutto differenti dalla “beneficità” del ruolo minorile A fronte di  possibili carenze di organico si finirebbe inevitabilmente per sottrarre risorse ai “sostituti minorili” ritenuti nella esperienza comune poco importanti  perché impegnati in attività considerate “minori”  dai nostri stessi colleghi, in particolare da coloro che quotidianamente combattono la criminalità.

 Non  è assolutamente  dato il poter lavorare alcune ore del giorno, o alcuni giorni della settimana, rincorrendo la punizione degli adulti colpevoli di reati svariati e al contempo occupandoci di tutela, protezione e recupero in un ottica minorile. Si tratterebbe di una modalità schizofrenica, utile solo a disperdere le competenze minorili a vantaggio della più appetibile, anche sul piano  del ritorno mediatico, investigazione nei confronti degli adulti. Chi ha pensato ciò ignora semplicemente il nostro lavoro.

Si pensi ad esempio ai temi trattati durante il turno esterno del Pubblico Ministero Minorile: si affrontano richieste di pareri alle Forze dell’Ordine sull’arresto in flagranza di un minore, pareri sulla gestione della conflittualità familiare da parte  degli agenti intervenuti nel corso di una accesa lite fra genitori alterati dall’uso di sostanze di fronte a terrorizzati figli minori, pareri circa la collocazione di un minore molto piccolo trovato per la strada  da solo in ore notturne, pareri al sanitario dell’ospedale rispetto agli interventi sanitari da mettere in campo in favore di un paziente minore in assenza di genitori reperibili, pareri  al Servizio Sociale sulla segnalazione da fare o meno, pareri sulla gestione logistica e psicologica  del minore straniero non accompagnato, sulla collocazione di un minore abusato con il necessario raccordo con i colleghi della Procura Ordinaria e  altre questioni di norma non prevedibili, per le quali occorre flessibilità e duttilità e una preparazione specifica che non si apprende da testi, ma dall’esperienza costante e quotidiana sul campo.

Perché il turno del PM minorile sia utile a coloro che richiedono la sua consulenza, occorre che il magistrato sia specializzato e formato, che conosca il funzionamento dei servizi e le loro esigenze, che sappia comprendere come va trattato un minore (che non è un adulto) e che disponga di competenze penali, civili ed amministrative.

L’accorpamento alla Procura Ordinaria della Procura Minori, specie con un semplice concorso interno fra i sostituti per l’assegnazione al nuovo Gruppo, causerebbe disagi e disservizi, significherebbe lo scomparire della cultura minorile, schiacciata dalle esigenze di efficienza di uffici di Procura Ordinaria, più grandi, già assai gravati dalla lotta alla criminalità, che di fronte alle nuove risorse minorili disponibili, giocoforza, contribuirebbero ad omologarle, con buona pace dei diritti dei minori e delle direttive europee in punto specializzazione.

In presenza di un più pressante e parallelo lavoro con le indagini e le udienze nei confronti degli adulti, accadrebbe che ogni segnalazione civile verrebbe trasmessa sul tavolo del giudice della sezione specializzata senza alcun lavoro di filtro (a Genova nel 2015 su 2000 segnalazioni civili sono stati inoltrati al TM solo 700 ricorsi  e la situazione è analoga per le altre Procure), quindi l’organo giudicante si troverebbe sommerso di vicende anche di poco momento, con ulteriore ritardo nella attività a favore del minore e conseguenti disorganizzazioni.

Peraltro in ogni procedura così superficialmente originatasi, le parti avrebbero diritto ad una difesa, presumibilmente di gratuito patrocinio alla luce dell’esperienza per cui le famiglie dei minori attenzionati di norma non sono abbienti, con un aumento esponenziale della spesa per lo Stato.

Poiché dunque l’esigenza di specializzazione e di trattazione esclusiva è stata considerata di rilevante importanza nell’ambito della sezione giudicante, occorre che analoga valutazione si faccia per l’organo requirente.

Diversamente in luogo di creare una corsia preferenziale per i minori in difficoltà la sezione specializzata giudicante rischia di essere affossata di questioni che un Pubblico Ministero non esclusivo non è stato in grado di apprezzare nella loro portata o può venire negato un intervento al contrario molto necessario, sempre a causa della quantità di lavoro non omogeneo che un PM si troverebbe a dover svolgere.

Con danno grave, al minore ora, e alla collettività poi, una volta che quel minore non tutelato sarà cresciuto e diventerà un adulto problematico, oltre ad un prevedibile aumento della criminalità minorile non più trattata con la necessaria attenzione.

Affinché quindi  la specializzazione non resti solo sulla carta o una petizione di principio che di fatto, almeno per quanto concerne i compiti della Procura Minori, integrerebbe un peggioramento dell’esistente, occorre pensare alle modalità concrete di attuazione delle norme. Ove non si volesse ripensare ad una riforma più ampia che istituisca un Tribunale Unico per i Minori , la famiglia e le persone,  progetto di cui l’AIMMF negli anni si è tanto diffusamente occupata, formulando indicazioni di fattibilità e producendo un modello attuativo reale senza  significative voci di spesa ma con l’utilizzo delle risorse esistenti, la strada non può che essere quella di creare  Uffici di Procura autonomi, (Ufficio del Pubblico Ministero Distrettuale per i minori, la famiglia e la persona) istituiti presso le Sezioni distrettuali di tribunale competenti per i minori, la famiglia e le persone che  siano formati da un organico predeterminato  dedicato in viaesclusiva alla materia minorile.

All’obiezione legata alla scarsità di numeri che giustifichino l’esistenza di alcuni uffici minorili e le conseguenti forti spese di gestione, può essere data migliore risposta  valutando il numero degli abitanti del distretto, in rapporto al numero dei magistrati addetti, togati ed onorari, giudici e PMM, nonché al numero dei fascicoli penali, civili e amministrativi pendenti, al fine di rideterminare le piante organiche che al momento sono distribuite sul territorio certamente in modo non equo né razionale.

Segnalo peraltro, rispetto al lavoro preventivo civile della Procura Minori che ho cercato di descrivere, che il dato del numero dei ricorsi inoltrati al TM è fallace, dal momento che una istruttoria preprocessuale di qualche significato comporta la riduzione e non l’aumento dei ricorsi al giudice. Un gran numero di ricorsi, quasi pari al numero delle segnalazioni ricevute è sintomo di un passaggio di carte senza alcuna trattazione né valutazione e non di un carico di lavoro eccessivo.

Insomma, senza una valutazione razionale, competente e completa delle difficoltà attuative, la riforma rischia di creare ulteriori disservizi e certamente malcontento non solo degli operatori , ma anche di coloro che con la giustizia minorile da sempre lavorano, servizi, associazioni, scuole etc.,  senza di fatto superare la frammentazione, anzi per quanto riguarda le Procure , aumentando gli spazi di confusione, e rallentando la ineliminabile tutela dei diritti delle persone minorenni.

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