Giovedi, 26 aprile 2018
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sulla proposta di riforma

di Francesco Micela
Presidente dell'Associazione dei Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia
L'esigenza di partenza è quella di evitare la frammentazione e accentrare in uno stesso ufficio giudiziario le competenze in materia di minorenni di famiglia. Tra i meriti quello di aver posto attenzione ad alcuni aspetti essenziali per la specializzazione. Rimangono però delle carenze vistose, che determinerebbero conseguenze estremamente gravi per per la giurisdizione a tutela dell'infanzia e dell'adolescenza

1. Nel raccogliere l'invito a esporre in sintesi le questioni che pone la riforma ordinamentale recentemente proposta dalla Commissione Giustizia della Camera, parto dall'esigenza che la ispira: l’obiettivo di evitare la frammentazione e di accentrare in uno stesso ufficio giudiziario le competenze in materia di minorenni e di famiglia.

Si tratta di un'esigenza che deriva dalle incertezze e dalla possibile sovrapposizione degli ambiti di competenza dei due uffici, che si sono gravemente accentuate dopo che nel 2012 il legislatore (oltre a spostare al tribunale ordinario le controversie relative ai figli dei genitori non coniugati) ha modificato l'art. 38 disp. att.: oggi, quando è in corso una separazione, la linea di confine fra le competenze dei due uffici è tracciata da una norma incomprensibile, di cui tutti auspicano la modifica, e che a distanza di quattro anni impedisce ancora l'individuazione di criteri univoci e condivisi.

Procedere all'unificazione delle due competenze - e realizzare un solo ufficio che si occupi della giustizia familiare e di quella minorile - è però un'operazione tutt'altro che semplice, e richiede la massima cura per evitare di costruire un sistema inadeguato a tutelare valori costituzionali fondamentali.

2. La proposta della commissione Giustizia prevede l’abolizione dei tribunali minorili e l’istituzione di "sezioni specializzate per la persona, la famiglia e i minori” di due tipi: le sezioni cd circondariali, alle quali sono sostanzialmente attribuite le competenze che già oggi hanno i tribunali ordinari in materia di persona e di famiglia, e le sezioni cd distrettuali,  presenti solo nelle sedi di Corte di Appello, alle quali, oltre alle competenze civili del corrispondente tribunale ordinario in materia di persona e di famiglia, sono attribuite su base distrettuale tutte le attuali competenze del tribunale per i minorenni (civili, penali e amministrative), alle quali si aggiungono i procedimenti relativi ai minori stranieri non accompagnati.

3. La proposta ha il merito di aver posto attenzione ad alcuni aspetti essenziali per la specializzazione, nel mantenere la competenza a livello distrettuale della materia del pregiudizio (limitazione e decadenza della responsabilità genitoriale), nel prevedere che i magistrati addetti alla sezione distrettuale esercitino le loro funzioni in via esclusiva  con garanzie che sembra saranno analoghe a quelle previste per la sezione lavoro (ciò che sarebbe impraticabile in ciascuno dei tribunali),  e nel mantenere per la sezione distrettuale la composizione mista, giudicata più volte imprescindibile dalla Corte Costituzionale per la specializzazione della giustizia minorile

Positiva, inoltre, è l'introduzione di alcuni principi processuali e la previsione di un criterio chiaro per delimitare le competenze, in pendenza di separazione, fra le sezioni circondariali e quelle distrettuali, alle quali è attribuita in ogni caso la competenza per la domanda di decadenza dalla responsabilità.

4. Rimangono però delle carenze vistose, che determinerebbero in concreto conseguenze estremamente gravi per il funzionamento complessivo del sistema e per la giurisdizione a tutela dell'infanzia e dell'adolescenza.

Sono pertanto pienamente giustificati gli allarmi lanciati in questi giorni, oltre che dall'AIMMF, dall'Associazione Nazionale Magistrati e da sue diverse componenti, da associazioni forensi specializzate e da organismi istituzionali ed enti che a diverso titolo sono parte attiva del sistema di protezione dell'infanzia.

5. Il nodo più grave riguarda le procure minorili, il cui ruolo fondamentale nel sistema complessivo di tutela dell'infanzia, specie in ambito civile, è oggi misconosciuto.

Nel rinviare agli interventi in cui i colleghi illustrano in modo più diffuso le loro funzioni (prima fra tutte quella preziosissima pre-processuale di vaglio e di approfondimento delle decine di migliaia di segnalazioni di cui sono destinatari), mi preme comunque sottolineare la profonda diversità fra gli obiettivi perseguiti dalla procura ordinaria (di stampo penalistico e repressivo) e quelli della procura minorile (di tutela dell'infanzia e dell'adolescenza, sia nel vasto campo della tutela civile che nel penale, ove la dimensione rieducativa è presente fin dall'inizio del processo).

Mi sembra, inoltre, che non ci si renda conto che l'abbandono del processo inquisitorio civile minorile in favore di un processo fra parti che rispetti i principi del giusto processo, impone un potenziamento del ruolo e delle capacità di funzionamento della parte pubblica, senza la quale l’ufficio giudicante non può mai assumere un carattere di terzietà, come da anni viene richiesto.

La proposta indebolisce invece gravemente il ruolo del pubblico ministero, prevedendo in sede distrettuale la costituzione di un “gruppo specializzato in materia di persona, famiglia e minori” coordinato da un procuratore aggiunto.

In particolare, non si prevede nulla sull'indispensabile principio di esclusività delle funzioni, e si avvia un sistema nel quale fra qualche anno gli aggiunti chiamati a coordinare i gruppi non avranno alcuna esperienza in ambito minorile e familiare (essendo stati nominati dal CSM sulla base di criteri del tutto estranei a questo settore specializzato).

 Collocare l'ufficio requirente minorile all’interno degli uffici ordinari - senza depotenziarne gravemente la funzione - è possibile solo prevedendo un sistema che, per questo settore, deroghi al vincolo gerarchico che caratterizza le procure.

L’unico modo per garantire un'effettiva specializzazione funzionale sarebbe infatti quello di costituire una vera e propria “sezione” gestita sotto la responsabilità di un aggiunto, con pianta organica predeterminata e garanzia di esclusività delle funzioni; prevedere inoltre la nomina ad hoc da parte del CSM dei magistrati addetti e la dotazione di una polizia giudiziaria, dedicata anch'essa in via esclusiva. 

L'esperienza dice, di contro, che ogni previsione di ‘flessibilità’ nell'esclusività delle funzioni finirebbe in molte sedi per distogliere in modo significativo i magistrati requirenti minorili dalla funzione fondamentale che sono chiamati a svolgere e che - a differenza della DDA - non è riconducibile alle finalità proprie dell'attività svolta dalla procura ordinaria.

L'unica alternativa alla costituzione di una vera e propria sezione all'interno della procura ordinaria è quella di mantenere, almeno la procura minorile, come ufficio autonomo (un ‘ufficio distrettuale del procuratore per i minori, la famiglia e la persona’), con una più ampia definizione dei suoi compiti istituzionali:  una soluzione molto più semplice da configurare che non troverebbe alcuna avversione, non avendo mai alcun procuratore ordinario rivendicato a sé lo svolgimento delle funzioni minorili, riconosciute come estranee alle finalità istituzionali degli uffici inquirenti ordinari.

6. Ma vi sono ulteriori aspetti, altrettanto preoccupanti, che riguardano invece le sezioni distrettuali degli uffici giudicanti.

Per la prima volta, verrebbero costituite sezioni alle quali sono riservati non singoli tipi di procedimenti (ad esempio le controversie di lavoro e previdenziali), bensì un intero settore dell'attività giurisdizionale.

Le sezioni distrettuali sarebbero chiamate ad occuparsi non soltanto di una molteplicità di procedimenti assai diversificati fra loro e caratterizzati da obiettivi specifici (dalle separazioni e i divorzi alle misure rieducative, dai procedimenti di adottabilità alle amministrazioni di sostegno, dalla valutazione delle coppie aspiranti all'adozione internazionale alle tutele, dall'abbinamento dei minori adottabili a cause di contenzioso ordinario ....) ma anche, al loro interno, dell'esercizio di tutte le funzioni penali per i processi a carico dei minorenni (gip, gup, tribunale del riesame, collegio dibattimentale, magistrato di sorveglianza e tribunale di sorveglianza).

Si tratta, nella sostanza, di uffici estremamente articolati che, in ragione delle accresciute competenze, sarebbero addirittura più complessi degli attuali tribunali per i minorenni, già oggi caratterizzati da una dimensione organizzativa molto impegnativa per la pluralità di articolazioni e di materie delle quali si occupano.

I presidenti delle 'sezioni distrettuali', di conseguenza, non sarebbero chiamati a svolgere gli ordinari compiti organizzativi e giurisdizionali dei presidenti di sezione (presiedere i collegi e assegnare i procedimenti ai singoli giudici), ma avrebbero l'arduo compito di far funzionare bene un organismo complesso - con competenze penali, civili e amministrative - organizzando il lavoro dei molti magistrati, togati e onorari, addetti all'ambito minorile e familiare.

È evidente che le responsabilità nell'organizzazione e nei programmi di gestione di un settore così ampio e specialistico dovrebbero essere direttamente attribuite al presidente della sezione distrettuale, il cui ruolo sarebbe altrimenti svuotato di ogni significato, con evidenti ricadute sulla concreta efficacia dell'attività giurisdizionale.

7. Vi é, ancora, una forte preoccupazione che l'individuazione degli uffici come sezioni possa indurre, in alcune sedi, a spostare fisicamente il luogo dell'esercizio della giurisdizione minorile, alla quale accedono quotidianamente bambini e adolescenti, per trasferirla in locali ed edifici del tutto inadeguati e confusivi, perché pensati per la giustizia degli adulti.

Nell'esercizio della giurisdizione minorile, sia civile che penale, i vissuti dei minori che partecipano al processo sono determinanti non solo per il loro benessere, ma per la stessa efficacia dell'attività istruttoria e quindi delle decisioni: il rapporto diretto che il giudice riesce a instaurare con loro è fondamentale.

È pertanto indispensabile salvaguardare il contesto in cui la funzione viene esercitata e assicurare che l'attività degli uffici distrettuali sia esercitata in edifici possibilmente autonomi, e comunque in ambienti e locali differenziati dagli altri, adeguati ai minori di età e alle esigenze che derivano dalla natura dei procedimenti trattati.

8. In definitiva, la natura e la gravità delle questioni impone di adottare gli indispensabili rimedi nel corso dei lavori parlamentari, e conferma per altro verso l'esattezza della direzione inizialmente tracciata dal governo nel luglio del 2014, poco dopo essersi insediato, quando dichiarò di voler costituire non delle sezioni, ma degli uffici autonomi specializzati: i tribunali per la famiglia e per i diritti delle persone.

All'interno di questi uffici autonomi ben potrebbe realizzarsi ogni opportuno intervento di razionalizzazione delle risorse, anche solo ricalcando le stesse competenze oggi attribuite alle sezioni distrettuali dall'assetto proposto (se non anche prevedendo che l'ufficio possa tenere udienza in sedi distaccate, sul modello di altri paesi europei e della magistratura di sorveglianza, così unificando le competenze in tutto il territorio).

Non si vede davvero perché non possano realizzarsi questi uffici autonomi e si tenti, piuttosto, di costringere il settore della giurisdizione familiare e minorile nell'angusto spazio di 'sezioni' e di 'gruppi di lavoro'.

Tutto ciò proprio quando la complessità delle questioni in materia familiare e minorile impongono un'accentuata specializzazione dei magistrati e in un momento storico nel quale i minorenni sono fra i primi a pagare le conseguenze drammatiche che derivano dalla crisi economica e dall’immigrazione.

È molto difficile sottrarsi al sospetto che, anche al di là delle intenzioni, tutto ciò sia funzionale al tentativo di ripianare carenze di risorse degli uffici per gli adulti a sacrificio della tutela dell'infanzia e dell'adolescenza.

Non sono dunque ingiustificati gli allarmi lanciati da tanti operatori della giustizia minorile per il complessivo sistema di protezione dell'infanzia, già duramente provato dai tagli alla spesa pubblica, né i timori per i gravi pregiudizi ai diritti dei bambini e degli adolescenti nel nostro paese.

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