Domenica, 22 aprile 2018
Home
Organi rappresentativi
Eventi
Comunicati
La nostra storia
Link
Contatti
Legge Costituzionale «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione»


Una lettura critica
del disegno di legge
sulla riforma costituzionale

a cura di Massimo Michelozzi
Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia
PARTE 2

Bicameralismo differenziato
(in riferimento ai sistemi vigenti nei Paesi dell’Unione Europea) *

Coerentemente con il titolo del disegno di legge costituzionale recante “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario (…)”, si passa dall’attuale bicameralismo perfetto o paritario (peraltro frutto dell’evoluzione dall’originario impianto costituzionale, in cui vi erano elementi di differenziazione tra le due Camere: diversa durata – 5-6 anni, diverse età dell’elettorato attivo e passivo, sistema elettorale a collegio uninominale per l’elezione del Senato in base all’odg. Nitti), in cui il Parlamento è costituito da due Camere, entrambe elette a suffragio universale diretto (seppure diversificato: elezione a base regionale per il Senato della Repubblica), aventi identiche rappresentanza, funzioni, durata, ad un sistema bicamerale differenziato in cui il Parlamento è ancora costituito da due Camere, che mantengono i nomi originari (art. 55 Cost. c. 1), ma hanno sistemi elettorali, rappresentanza, composizione, funzioni, durata diverse.

Premessa: nei 28 Paesi dell’Unione europea:
13 hanno sistema bicamerale (Germania, Francia, Regno Unito, Italia, Spagna, Polonia, Romania, Paesi Bassi, Belgio, Repubblica Ceca, Austria, Irlanda, Slovenia), 15 monocamerale.
Nessun Paese con popolazione superiore ai 15.000.000 di abitanti ha sistema monocamerale.

Numero dei componenti

In tutti i Paesi dell’Unione Europea a sistema bicamerale il numero dei componenti della Camere basse è prevalente (dalla Germania in cui il Bundestag ha 631 membri ed il Bundesrat solo 69: rapporto circa 9/10, alla Spagna in cui la Camera bassa ha 350 membri ed il Senado 266: rapporto circa ¾; in Italia Cost. 1948: Camera 630 – Senato 315 (+5 senatori a vita) (eccezione: Regno Unito: House of Commons 650 – House of Lords 760). Ciò perché la Camera bassa, in linea di principio, esprime nel modo più ampio e diretto la rappresentanza del popolo.

In Italia a Cost. riformata, coerentemente con il titolo del disegno di legge costituzionale recante “disposizioni (…) per la riduzione del numero dei parlamentari (…)”, mentre rimane invariato il numero dei deputati (630) (art. 56 c. 2 Cost.), in base all’art. 57 c. 1 riformato, il Senato è composto da 100 senatori.

Durata del mandato e rinnovazione delle camere

Nei Paesi dell’Unione Europea a sistema bicamerale:

  • In Italia (Cost. 1948), Spagna, Polonia, Romania, Irlanda le due Camere sono rinnovate per intero con elezioni contestuali (in Italia deputati e senatori sono eletti per 5 anni);
  • in Slovenia la durata del mandato è diversa (4 per i deputati, 5 per i senatori);
  • in Germania, Italia a Cost. riformata, Austria, mentre i membri delle Camere basse sono eletti per un numero fisso di anni e le Camere basse, quindi, vengono rinnovate completamente alla scadenza del mandato dei parlamentari (sono, perciò, organi a scioglimento e rinnovazione totale), i membri delle Camere alte hanno mandato coincidente con quello delle istituzioni da cui sono espressi e le Camere alte, quindi, sono organi permanenti, non soggetti a scioglimento, a rinnovo parziale coincidente con le elezioni delle istituzioni territoriali.
  • In Francia le due Camere hanno mandato di durata diversa (5 per i deputati, 6 per i senatori) e la metà dei senatori si rinnova ogni 3 anni.

In particolare, in base all’art. 60 c. 1 riformato, mentre la Camera dei deputati è eletta per cinque anni (come prevede l’art. 60 c. 1 Cost. 1948 anche per il Senato), il mandato dei senatori coincide con quello delle istituzioni territoriali dai quali sono stati designati (art. 57 c. 5 riformato) ed il Senato diventa organo permanente a rinnovo parziale continuo.

Elettorato

In quasi tutti i Paesi dell’UE l’elettorato attivo coincide per età anagrafica (18 anni) per entrambe le Camere (in Italia Cost. 1948 sono elettori della Camera i cittadini che hanno raggiunto la maggiore età – 18, sono elettori del Senato i cittadini che hanno superato i 25 anni).

In quasi tutti i paesi dell’UE per essere eletti (elettorato passivo) nelle due Camere occorre un’età anagrafica diversa, maggiore per essere eletti senatori (tranne in Spagna e Paesi Bassi in cui per essere eletti in entrambi i rami del Parlamento sono sufficienti i 18 anni): in Italia (Cost. 1948) sono eleggibili a deputati i cittadini che hanno raggiunto il 25° anno di età, sono eleggibili a senatori i cittadini che hanno compiuto il 40° anno di età / in Italia a Cost. riformata: per la Camera l’età per l’elettorato attivo è 18 anni, per l’elettorato passivo è 25 anni (invariato l’art. 56 Cost.), per il Senato l’età per elettorato attivo e passivo è 18 anni (abrogato l’art. 58 Cost.) (!)

Composizione

In Italia (Cost. 1948) possono essere membri delle due Camere tutti i cittadini aventi elettorato passivo salve le incompatibilità.

In Italia a Cost. riformata (art. 57 riformato)

  • la Camera dei deputati è composta dai cittadini (aventi elettorato passivo, salve le incompatibilità) eletti dal popolo;
  • il Senato è composto da:
    • 95 senatori eletti dai Consigli regionali e dai Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano in proporzione alla loro popolazione (con il limite minimo per ogni Consiglio di 2 senatori eleggibili), in particolare 74 componenti dei Consigli che li hanno eletti e 21 sindaci dei Comuni dei territori dei Consigli, che hanno mandato di durata coincidente con quella degli organi delle istituzioni territoriali che li hanno eletti (Consigli Regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano).
      Presupposto per la titolarità della carica di senatore, perciò, è la previa titolarità di una carica elettiva di Regione o Provincia autonoma (consigliere) o locale (sindaco).
    • 5 senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica tra i cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario che durano in carica 7 anni (e non possono essere nuovamente nominati) (art. 59 c. 2 riformato); 5 è comunque il numero massimo dei senatori di nomina presidenziale in cui si deve tenere conto anche della permanenza in carica dei senatori a vita già nominati (art. 40 c. 5 DDL costituzionale); fuori di tale numero rimangono i senatori di diritto a vita in quanto ex Presidenti della Repubblica.

Criticità

composizione del Senato ibrida: i consiglieri delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano sono espressione di organi legislativi, i sindaci sono organi esecutivi-amministrativi

i sindaci sono scelti dai consiglieri regionali e non dagli enti territoriali stessi di cui pure il Senato ha la rappresentanza – “il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali” e non già le sole Regioni

presenza dei senatori di nomina presidenziale per altissimi meriti nei confronti della Patria in organo avente rappresentatività di istituzioni territoriali

il sistema per la distribuzione dei seggi senatoriali tra le Regioni e le Province autonome “a base due”, in relazione al numero totale dei seggi, comporta che, su 21 Consigli, ben 10 - Valle d’Aosta, Prov. aut. di Trento, Prov. aut. di Bolzano, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Umbria, Marche, Abruzzo, Molise, Basilicata – possono eleggere solo 2 senatori; tale quota non consente di costruire le rappresentanze con “metodo proporzionale” richiedendo la proporzionalità che la maggioranza non abbia lo stesso peso della minoranza e, essendo il metodo proporzionale previsto per la sola elezione dei senatori-consiglieri regionali, lo stesso è inapplicabile in tutti i casi di rappresentanza limitata a due, uno dei quali dovendo essere un sindaco; inoltre, tale sistema squilibra eccessivamente le diverse rappresentanze regionali – rappresentanza minima 2, massima 14

cumulo dei mandati - territoriale e parlamentare - dei senatori e permanenza in carica in periodi diversificati con conseguenti depotenziamento della carica senatoriale e instabilità del Senato

Sistemi elettorali

Nei Paesi dell’Unione Europea a sistema bicamerale:

  • per la Camera bassa:
    Italia (Cost. 1948), Spagna, Polonia, Paesi Bassi, Repubblica Ceca, Austria, Irlanda, Slovenia hanno sistema elettorale proporzionale/proporzionale con sbarramento, Germania e Romania hanno sistema elettorale misto proporzionale/maggioritario; la Francia ha sistema elettorale maggioritario a due turni
    Solo Regno Unito e Italia a Cost. riformata hanno sistema elettorale maggioritario
  • per la Camera alta:
    Italia (Cost. 1948), Polonia, Romania, Repubblica Ceca hanno sistema elettorale diretto Francia, Italia (a Cost. riformata), Paesi Bassi, Austria, Slovenia hanno sistema elettorale indiretto (generalmente da parte di organi di comunità territoriali); Spagna, Belgio, Irlanda hanno sistema combinato (elettorale diretto o indiretto/a nomina)
    Germania, Regno Unito hanno sistema a nomina (Germania: da parte dei governi dei Länder; Regno Unito: peculiare)

In Italia a Cost. riformata sono i Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano ad eleggere, tra i propri componenti 74 senatori, e tra i sindaci dei rispettivi territori 21 senatori in ragione di 1 per ogni Consiglio, in proporzione alla loro popolazione (con il limite minimo per ogni Consiglio di 2 senatori eleggibili).

L’elezione da parte dei Consigli è caratterizzata da “metodo proporzionale” (art. 57 c. 2 riformato) e dalla “conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi” (art. 57 c. 4 riformato), e l’attribuzione dei seggi avviene “in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun consiglio” (art. 57 c. 5 riformato).

Criticità

la previsione della elezione dei senatori in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri, frutto dell’irrisolto contrasto politico tra le diverse opzioni dell’elezione diretta od indiretta dei senatori e dalla inemendabilità dell’art. 57 c. 2, in rapporto con la previsione dell’art. 57 c. 2, pone l’alternativa tra una sorta di ratifica da parte dei consiglieri del risultato delle elezioni dei Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano ed un voto libero dei consiglieri potenzialmente non conforme alle scelte degli elettori; inoltre, la conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri sembra riguardare l’elezione dei soli senatori-consiglieri, non anche dei senatori-sindaci

i “voti espressi” e la “composizione di ciascun Consiglio” sono criteri diversi per l’attribuzione dei seggi, con la conseguenza di tenere conto della consistenza dei gruppi consiliari, oppure l’espressione è una sorta di endiadi, con la conseguenza di tenere conto dei soli voti espressi dai consiglieri e di attribuire i seggi con metodo proporzionale, come prefigurato nella disciplina transitoria posta dall’art. 39 c. 1 DDL costituzionale – ogni consigliere vota per una lista di candidati formata da consiglieri e sindaci; per l’assegnazione dei seggi a ciascuna lista si divide il numero dei voti espressi per il numero dei seggi attribuiti al Consiglio e si ottiene il quoziente elettorale; si divide poi per tale quoziente il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista; i seggi sono assegnati a ciascuna lista in numero pari ai quozienti interi ottenuti, secondo l’ordine di presentazione nella lista dei candidati e i seggi residui sono assegnati alle liste che hanno conseguito i maggiori resti?

Rappresentanza

Mentre in Italia (Cost. 1948) “ogni membro del Parlamento (cioè sia della Camera che del Senato) rappresenta la Nazione senza vincolo di mandato” (art. 67 Cost.), in Italia a Cost. riformata, laddove tutti “i membri del Parlamento esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato” (art. 67 riformato), solo “ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione” (art. 55 c. 3 riformato); invece “il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali” (art. 55 c. 5 riformato).

Nel nuovo sistema costituzionale, quindi, il Senato come organo (seppur composto anche da senatori non espressione di istituzioni territoriali, i senatori di nomina presidenziale) rappresenta Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano, Comuni.

Nei Paesi dell’UE a sistema bicamerale differenziato la rappresentatività territoriale delle Camere alte non esclude di per sé la rappresentatività del popolo-nazione (così in Spagna, Francia, Paesi Bassi, Belgio).

Criticità

mancata rappresentanza dell’istituzione territoriale “Città metropolitane”

scarsa coerenza del divieto di mandato imperativo, propria della rappresentanza generale, con la rappresentanza di istituzioni territoriali: dilemma irrisolto tra Camera con rappresentanza territoriale e Camera politica con senatori rappresentanti dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali

Rapporto di fiducia con il Governo

In Italia (Cost. 1948), Romania il Senato, al pari della Camera, ha il rapporto di fiducia con il Governo.

In tutti i Paesi (Italia a Cost. riformata), tranne Regno Unito e Paesi Bassi (aventi sistema particolare), le Camere alte sono estranee al rapporto di fiducia con il Governo.

In particolare, l’art. 55 c. 4 riformato prevede che solo “la Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo”.

Conseguentemente, l’art. 94 riformato, che disciplina la fiducia al Governo, riferisce alla sola Camera dei deputati le previsioni riferite dall’art. 94 Cost. 1948 ad entrambe le Camere: così, è previsto che il Governo deve avere la fiducia della (sola) Camera dei deputati e innanzi a questa si presenta per ottenerne la fiducia, il voto contrario della Camera dei deputati su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni, la mozione di sfiducia deve essere firmata almeno da un decimo dei componenti della Camera dei deputati.

Criticità

non è prevista l’ipotesi del voto contrario nei procedimenti bicamerali

Indennità parlamentare

Coerentemente con il titolo del disegno di legge costituzionale recante “disposizioni (…) per il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni (…)”, mentre secondo l’art. 69 Cost. 1948 a tutti i membri del Parlamento spetta una indennità, secondo l’art. 69 riformato essa spetta solo ai deputati; il trattamento dei senatori, rispettivamente, consiglieri regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, e sindaci, rimane quello loro spettante per le rispettive cariche rivestite.

Funzioni

Secondo l’art. 55 riformato:
la Camera dei deputati esercita le funzioni:

  • di indirizzo politico (v. oltre)
  • legislativa (v. oltre)
  • di controllo dell’operato del Governo (nel cui ambito: potere di disporre inchieste su materie di pubblico interesse mediante nomina fra i propri componenti di una Commissione che procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria: art. 82 riformato) (v. oltre)
  • il Senato della Repubblica ha come funzione precipua il “raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica” (Comuni, Città metropolitane, Regioni)

Criticità

tale funzione sembra esaurirsi nella stessa composizione del Senato e nel concorso alla funzione legislativa e quindi non configurare una funzione autonoma)

nonché

  • il concorso all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti nella Costituzione (v. oltre)
  • il concorso all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea (ne sono espressione l’approvazione della legge bicamerale che disciplina “le modalità di esercizio del potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza di Regioni e Province autonome agli obblighi di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea” e l’approvazione della legge bicamerale che “definisce le procedure per l’esercizio del potere sostitutivo del Governo ad organi delle Regioni, delle Città metropolitane, dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria”)
  • la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea (coincide con l’approvazione della legge bicamerale “che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”) (inoltre, è materia attualmente disciplinata dal Trattato sull’Unione europea e dal Protocollo allegato al Trattato di Lisbona, che prevedono la titolarità di funzioni in capo ai “Parlamenti nazionali”, e dalla legge 234 del 24.12.2012 che prevede doveri per il Governo di consultazione e informazione del Parlamento (Camere) e di comunicazione e relazione al Parlamento e, correlativamente, poteri delle Camere di adottare atti di indirizzo al Governo, di esprimere pareri ed inviare documenti alle istituzioni dell’Unione europea, di chiedere al Governo di apporre in sede di Consiglio dell’UE la riserva di esame parlamentare su progetti od atti in corso di esame (artt. 3 a 17)
  • la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni e la verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori (nella Relazione finale trasmessa al Presidente del consiglio il 17.9.2013 dalla Commissione per le riforme costituzionali si specifica che la “valutazione delle politiche pubbliche” – complesso delle azioni concrete messe in atto o coordinate dai poteri pubblici in relazione a problemi inerenti l’intera comunità nazionale – costituisce una specificazione della funzione di controllo parlamentare e consiste nella misura dell’efficacia di un’azione attraverso una quantificazione dei suoi effetti mediante indicatori di prestazione e un apprezzamento della congruità dei suoi obiettivi, nell’accertamento di cosa non ha funzionato allorché gli obiettivi non sono stati raggiunti e una valutazione comparativa delle situazioni in cui gli obiettivi sono stati raggiunti e di quelle invece in cui si è fallito, nella valutazione degli effetti di una legge e nell’accertamento delle ragioni dell’eventuale mancato conseguimento degli obiettivi; v. art. 14 c. 4 L. 246 del 28.11.2005 che prevede la VIR, verifica dell’impatto della regolamentazione, che “consiste nella valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni”)
  • il concorso nell’espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo (la materia è in atto disciplinata dalla L. 14/1978 e dai Regolamenti delle due Camere)
  • il concorso nella verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato
  • svolgimento di attività conoscitive, formulazione di osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati (art. 70 c. 7 riformato)
  • il potere di disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali mediante nomina fra i propri componenti di una Commissione che procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria (art. 82 riformato).

Criticità

indeterminatezza ed eterogeneità delle funzioni attribuite al Senato in relazione alla assenza di una chiara vocazione funzionale del Senato

il concorso all’esercizio della funzione legislativa nei procedimenti monocamerali ordinari – la grande maggioranza dei casi – risulta scarsamente efficace in ragione dei limiti temporali, della mera possibilità di emendamento senza alcun vincolo di conformazione o di approvazione a maggioranza qualificata da parte della Camera

le funzioni valutative (delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni) e di verifica (dell’attuazione delle leggi dello Stato) non risultano coerenti con la rappresentatività di istituzioni territoriali e con la generale funzione di raccordo tra Stato ed enti territoriali; restano del tutto indeterminati gli interlocutori di tali funzioni

manca una operativa funzione di “governo cooperativo” del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni e Province autonome

mancando di poteri di controllo sulle altre istituzioni, il Senato non ha ruolo di garanzia-contrappeso di fronte all’asse maggioranza della Camera-Governo

Indirizzo politico

Mentre la Cost. 1948 menziona l’indirizzo politico solo in relazione al Presidente del consiglio dei ministri che “mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo” del Consiglio dei ministri (art. 95 c. 1 Cost.), l’art. 55 c. 4 riformato individua l’”indirizzo politico” quale funzione, al pari di quella legislativa e di quella di controllo dell’operato del Governo, di cui è titolare la sola Camera dei deputati.

Criticità

l’indirizzo politico non è una funzione autonoma esercitandosi attraverso atti normativi; l’esclusione del Senato dall’esercizio dell’indirizzo politico può limitare il Senato nell’esercizio delle funzioni riconosciutegli dalla Cost. riformata?

Funzione legislativa

Nei Paesi dell’Unione europea a sistema bicamerale:

  • In tutti i Paesi (Italia Cost. 1948 e riformata), tranne Regno Unito (che non ha Costituzione) e Slovenia, le Camere alte partecipano alla revisione costituzionale
  • solo in Italia (Cost. 1948) e Romania il Senato ha lettura piena sul bilancio, nei Paesi Bassi il Senato può approvare/rigettare il bilancio, non emendarlo;
  • in tutti gli altri Paesi (Italia a Cost. riformata) le Camere alte non hanno lettura piena sul bilancio
  • solo in Italia (Cost. 1948), e Romania il Senato ha lettura piena su tutte le altre leggi
  • nei Paesi Bassi il Senato ha potere di veto (di fatto non esercitato)
  • in tutti i Paesi (Italia a Cost. riformata) (Paesi Bassi v. sopra) il Senato ha lettura cedevole sulle altre leggi
  • in Germania, Italia (a Cost. riformata), Belgio il Senato ha lettura piena su alcune materie.

Nei vari Paesi, nei procedimenti legislativi ordinari (diversi, cioè, da quelli di legislazione costituzionale), in cui è prevista partecipazione delle Camere alte con poteri di emendamento o di veto relativamente alle deliberazioni delle Camere basse, è prevista la prevalenza della decisione delle Camere basse, disciplinata in vario modo, o con procedure conciliative, o con la possibilità riconosciuta alle Camere basse di superare il potere di emendamento o di veto delle Camere alte con maggioranze qualificate.

In Italia, in particolare, mentre la Cost. 1948 intesta la titolarità della funzione legislativa ad entrambe le Camere che la esercitano collettivamente (art. 70 Cost.), l’art. 55 riformato differenzia la titolarità della funzione, attribuita alla sola Camera (art. 55 c. 4 riformato), ed il concorso nell’esercizio della stessa secondo le modalità stabilite dalla Cost., attribuito al Senato.

Rimane di esercizio collettivo (bicamerale) la funzione legislativa per 16 categorie di leggi (art.70 c. 1 riformato):

  1. revisione della Costituzione e altre leggi costituzionali
  2. leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche
  3. referendum popolari e le altre forme di consultazione di cui all’art. 71 (riformato)
  4. leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni
  5. legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea
  6. legge che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore
  7. legge che regola le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato e per la loro sostituzione in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale
  8. leggi che autorizzano la ratifica dei Trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea
  9. legge che disciplina l’ordinamento di Roma capitale
  10. legge che attribuisce alle Regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia
  11. legge che stabilisce norme di procedura per la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea e per la attuazione e l’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea e che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza
  12. leggi che disciplinano i casi e le forme in cui la Regione può concludere, nelle materie di sua competenza, accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato
  13. legge che determina i principi generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio ai Comuni, alle Città metropolitane, alle Regioni
  14. legge che definisce le procedure per l’esercizio del potere sostitutivo del Governo ad organi delle Regioni, delle Città metropolitane, dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e che stabilisce i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall’esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell’ente
  15. legge che disciplina il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali e che stabilisce la durata degli organi elettivi e i relativi emolumenti nonché i principi fondamentali per promuovere l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza
  16. legge che consente che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra.

Criticità

eterogeneità delle ipotesi di legislazione bicamerale, frutto di progressivi incrementi nell’iter di approvazione del disegno di legge costituzionale rispetto all’iniziale previsione della sola ipotesi delle leggi costituzionali, in mancanza di una ratio unitaria: leggi attinenti al Senato quale Camera a vocazione prevalentemente territoriale – 4, 6, 7, 9, 10, 13, 14, 15, 16, leggi attinenti al livello nazionale – 1, 2, 3, leggi attinenti al livello sovranazionale e internazionale – 5, 8, 11, 12

il Senato, organo ad elezione indiretta, non di diretta derivazione dal popolo sovrano, a rappresentatività non nazionale, partecipa alla revisione e legislazione costituzionale ed a rilevanti leggi non connesse alla dimensione territoriale

Per tutte le leggi diverse da quelle sopra elencate, e cioè per le leggi che sono approvate dalla (sola) Camera dei deputati (leggi monocamerali: art. 70 c. 2 riformato), il Senato ha un mero potere di proposta di modificazioni (emendamenti) del testo del disegno di legge approvato dalla Camera, da esercitare in un periodo di tempo fisso, sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva (modalità specifiche per: disegni di legge in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale, disegno di legge di approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo, disegni di legge indicati dal Governo come essenziali per l’attuazione del programma di governo, disegni di legge di conversione dei decreti legge).

Criticità

nei procedimenti legislativi monocamerali: brevità dei termini per le determinazioni del Senato, mancanza di alcun limite alla possibilità per la Camera dei deputati di non tenere in alcun conto le proposte del Senato)

Relativamente all’iniziativa legislativa, rimane ferma la disciplina posta dall’art. 71 c. 1 Cost. 1948 che la attribuisce al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali è conferita da leggi costituzionali, mentre viene modificata la disciplina dell’iniziativa legislativa popolare elevandosi a 150.000 il numero di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge da parte del popolo (art. 71 c. 2 riformato).

Funzione di controllo

Nei Paesi dell’Unione europea a sistema bicamerale poteri di sindacato ispettivo e di inchiesta ed indagine mediante istituzione di Commissioni sono variamente intestati in capo alla Camera alta o ad entrambe le Camere. In Italia a Cost. riformata, tale funzione è intestata dall’art. 55 riformato allo stesso organo titolare del rapporto fiduciario col Governo (la Camera dei deputati) e non (anche) al Senato (ciò in ragione del legame tra controllo e responsabilità politica).

Elezione del Presidente della Repubblica

Rimane di competenza del Parlamento in seduta comune dei suoi membri, non più, però, integrato dai delegati regionali, l’elezione del Presidente della Repubblica, di cui viene modificato il sistema del quorum: dalle maggioranze dei due terzi (per i primi tre scrutini) ed assoluta (dal quarto scrutinio) dell’assemblea, alle maggioranze dei due terzi (per i primi tre scrutini), dei tre quinti (dal quarto al sesto scrutinio) dell’assemblea, dei tre quinti dei votanti (dal settimo scrutinio).

Criticità

la richiesta maggioranza dei votanti pone di fatto nelle mani della maggioranza di governo l’elezione del Capo dello Stato in caso di mancata partecipazione al voto di una o più forze politiche

Supplenza del Presidente della Repubblica

In base all’art. 86 c. 1 riformato le funzioni del Presidente della Repubblica, in caso di impedimento ad adempierle, sono esercitate non più dal Presidente del Senato, ma dal Presidente della Camera dei deputati.

Elezione dei giudici della Corte costituzionale

L’art. 135 c. 1 riformato prevede che dei 15 giudici da cui è composta la Corte costituzionale, tre siano nominati dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica (l’art. 135 Cost. 1948 prevede, invece, che un terzo dei giudici siano nominati dal Parlamento in seduta comune).

Criticità

sproporzione tra numero dei componenti delle due Camere e numero dei giudici nominabili dalle stesse

Minoranze e opposizioni, dovere di partecipazione ai lavori parlamentari

Innovative sono le disposizioni:

  • dell’art. 64 c. 2 riformato, che prevede che i Regolamenti di entrambe le Camere garantiscano “i diritti delle minoranze parlamentari”, e che, per la sola Camera dei deputati, il relativo regolamento disciplini lo “statuto delle opposizioni”; tale norma assicura copertura costituzionale alle disposizioni regolamentari che tutelano le opposizioni e le minoranze; il diverso riferimento, rispettivamente, alle opposizioni ed alle minoranze è in ragione della sussistenza di una “opposizione” nella sola Camera dei deputati, avente dimensione politica piena in relazione alla elettività diretta e titolarità esclusiva del rapporto di fiducia con il Governo;

Criticità

nessun vincolo contenutistico è posto alla regolamentazione dei diritti delle minoranze e dello statuto delle opposizioni demandata in toto ai Regolamenti parlamentari senza previsione di regole minime a tutela delle opposizioni - ad es. in materia di designazione da parte delle opposizioni dei Presidenti di Commissioni aventi funzioni di controllo o garanzia, di iscrizione all’ordine del giorno di proposte e iniziative indicate dalle opposizioni con riserva di tempi e previsione del voto finale – con conseguente possibilità di difesa davanti alla Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzioni per eventuali violazioni dei diritti delle opposizioni

scarsa coerenza della previsione di “diritti delle minoranze parlamentari” nel Senato a conferma della sua irrisolta natura)

  • dell’art. 64 c. 6 riformato, che prevede il dovere per tutti i membri del Parlamento di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni; tale norma costituzionalizza le disposizioni in materia dei Regolamenti parlamentari.

Criticità

la previsione non risolve il problema del contemporaneo esercizio da parte dei Senatori delle funzioni connesse alle rispettive cariche presso gli enti di provenienza)

* L'autore per la redazione dello schema di lettura critica si è avvalso dei materiali elaborati dal Servizio studi del Senato e dal Servizio studi della Camera dei deputati nel corso dell’iter di discussione ed approvazione e pubblicati sui siti internet del Senato della Repubblica e della della Camera dei deputati, dal rapporto di fine legislatura sull’attività del Ministro per i rapporti con il Parlamento “Il Governo in Parlamento XVI legislatura” pubblicato a cura dell’Ufficio di Gabinetto del Ministro e del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, dalle relazioni e dagli interventi ai seminari dell’Associazione italiana dei costituzionalisti tenutisi il 28 aprile 2014 e l’11 giugno 2015 pubblicati sulla rivista dell’A.I.C. e da vari altri articoli pubblicati sulla stessa rivista nei numeri 2/2014, 4/2014, 1/2015, 2/2015, 3/2015, 4/2015, 1/2016, 2/2016, dai materiali pubblicati dal Coordinamento democrazia costituzionale sul relativo sito internet.