Venerdi, 16 novembre 2018
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Legge Costituzionale «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione»


Una lettura critica
del disegno di legge
sulla riforma costituzionale

a cura di Massimo Michelozzi
Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia
PARTE 3

Procedimenti legislativi *

1. procedimento bicamerale (o bicamerale paritario)
(art. 70 c. 1 Cost.)

2. procedimenti monocamerali (o bicamerali asimmetrici)
(art. 70 c. 2 Cost.):

2.1 procedimento ordinario (art. 70 c. 3 Cost.) (intervento del Senato facoltativo): approvazione del ddl da parte della Camera dei deputati – immediata trasmissione al Senato - 10 giorni per richiesta di esame del ddl da parte di un terzo dei componenti – 30 giorni per deliberazione di proposte di modifica – pronuncia da parte della Camera (che può conformarsi o meno) in via definitiva (oppure: mancata richiesta di esame/inutile decorrenza del termine per deliberare) – promulgazione

2.2 procedimento per leggi di cui all’art. 117 c. 4 Cost. (art. 70 c. 4 Cost.) (monamerale con ruolo rinforzato del Senato) (in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale): 10 giorni dalla trasmissione per esame e deliberazione di proposte di modifica da parte del Senato – ipotesi A: modifiche proposte dal Senato a maggioranza semplice – la Camera può conformarsi o meno / ipotesi B: modifiche proposte dal Senato a maggioranza assoluta dei suoi componenti – la Camera può non conformarsi solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti

2.3 procedimento per disegni di legge di cui all’art. 81 c. 4 Cost. (art. 70 c. 5 Cost.) (intervento del Senato obbligatorio) (legge di approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo): 15 giorni dalla trasmissione per esame e deliberazione di proposte di modifica da parte del Senato – pronuncia da parte della Camera (che può conformarsi o meno) in via definitiva

2.4 procedimento per disegni di legge di iniziativa di un membro del Senato (art. 71 c. 2 Cost.): deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei componenti del Senato di richiesta alla Camera di procedere all’esame di un disegno di legge – procedimento monocamerale ordinario.

2.5 procedimento per disegni di legge di cui all’art. 72 c. 7 Cost. (disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di Governo): richiesta da parte del Governo alla Camera di deliberare l’iscrizione del ddl con priorità all’ordine del giorno e la sottoposizione dello stesso a pronuncia in via definitiva entro 70 giorni dalla deliberazione – immediata trasmissione al Senato – 5 giorni per richiesta di esame del ddl da parte di un terzo dei componenti – 15 giorni per deliberazione di proposte di modifica – pronuncia da parte della Camera (che può conformarsi o meno) in via definitiva (oppure: mancata richiesta di esame/inutile decorrenza del termine per deliberare) – promulgazione (v. oltre)

2.6 procedimento per disegni di legge di conversione dei decreti legge (art. 77 c. 6 Cost.): 30 giorni dalla presentazione alla Camera per disporne l’esame da parte del Senato – 10 giorni dalla trasmissione (che deve avvenire non oltre 40 giorni dalla presentazione) per deliberazione di proposte di modifica da parte del Senato – pronuncia da parte della Camera (che può conformarsi o meno) in via definitiva

2.7 procedimento abbreviato per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza (art. 72 c. 3 Cost.): rinvio ai Regolamenti parlamentari

2.8. procedimento per le proposte di legge di iniziativa popolare (art. 71 c. 2 Cost.): rinvio ai Regolamenti parlamentari per la disciplina di tempi, forme e limiti della discussione e deliberazione conclusiva

Criticità

semplificazione efficientistica del procedimento legislativo non è valore in sé; ritardi nella produzione normativa non da navette ma da contrasti politici; il prevalente procedimento monocamerale, paradossalmente, può creare ingorgo nella sola Camera che lavora alla produzione normativa - laddove, ora, due Camere lavorano contemporaneamente alla produzione legislativa

incertezza e imprecisione del criterio delle materie per la individuazione dell’ambito della legislazione bicamerale per la stessa difficoltà di esatta identificazione delle materie e per i frequenti casi di leggi complesse, plurisettoriali con possibilità che uno o più articoli riguardino materie bicamerali; conseguente rischio di conflitti di attribuzioni fra poteri dello Stato sollevati dal Senato nei riguardi di leggi approvate con procedimento monocamerale su materie da questo ritenute di competenza bicamerale

complessità dei procedimenti legislativi; conseguente rischio di aumento di ricorsi alla Corte costituzionale per vizi formali delle leggi per modalità di esercizio del potere legislativo contrastanti con le previsioni della Costituzione, anche per mancata omogeneità di contenuto delle leggi bicamerali dovendo queste avere “oggetto proprio”; possibili illegittimità per vizi formali di leggi bicamerali abrogative o modificative in modo non espresso di precedenti leggi bicamerali

mancata previsione del caso di introduzione da parte della Camera di ulteriori modifiche rispetto a quelle proposte dal Senato in sede di esame degli emendamenti da questo proposti

mancata previsione del caso di mancato raggiungimento della maggioranza assoluta della Camera per non conformarsi agli emendamenti proposti dal Senato nel procedimento per le leggi ex art. 117 c. 4 Cost. – clausola di supremazia: obbligo per la Camera di conformarsi o mancata approvazione della legge?

debolezza della funzione conciliativa dei contrasti di competenza tra le due Camere attribuita ai rispettivi presidenti mediante intesa senza previsione di organi conciliativi paritetici per il caso di mancata intesa; non sono espressamente previsti né il caso di mancata intesa né la sindacabilità o l’insindacabilità delle intese da parte della Corte costituzionale: possibilità da parte del Senato di sollevare conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale per violazione dell’art. 70 C. in caso di mancata intesa o di intesa in violazione delle disposizioni costituzionali sul procedimento legislativo?

nel procedimento per i disegni legge di conversione dei decreti legge il Senato comincia a lavorare su un testo non ancora definitivo - 30-40 giorni – e ha solo dieci giorni per proporre modifiche avendo a disposizione il testo definitivo

quale procedimento per disegni di legge di conversione di decreti legge in materie riservate alla legge bicamerale? Rischio di elusione del procedimento bicamerale mediante l’uso del decreto legge per le materie di cui all’art. 70 c. 1

“Voto a data certa”

Del tutto innovativa è la previsione relativa al cd. “voto a data certa” che disciplina la facoltà per il Governo di chiedere alla Camera dei deputati “di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di Governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione” (con possibilità di differimento del termine fino a 15 giorni, portando, così, il termine per la pronuncia in via definitiva a 85 giorni) (art. 72 c. 7 riformato). E’ previsto, in tal caso, un procedimento legislativo in cui sono dimezzati, rispetto a quelli previsti per il procedimento ordinario delle leggi monocamerali, i termini per la deliberazione di proposte di modificazioni del testo da parte del Senato (5 giorni per disporre di esaminare il disegno di legge, 15 giorni per la deliberazione di proposte di modificazione). Tale facoltà è esclusa per le leggi bicamerali, le leggi in materia elettorale, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, le leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto, le leggi di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per l’equilibrio di bilancio.

La disciplina delle modalità e dei limiti del procedimento è rinviata al Regolamento parlamentare.

Tale previsione rafforza le prerogative del Governo nell’ambito del procedimento legislativo rendendo certi i termini dell’iter di approvazione dei disegni di legge di sua iniziativa connessi all’attuazione del programma di Governo (non anche l’esito della discussione – emendamenti, voto - che rimane nella sovranità del Parlamento).

Criticità

la genericità dell’espressione “essenziale per l’attuazione del programma di Governo” rende insindacabile da parte della Camera la decisione del Governo di qualificare in tal modo qualsivoglia disegno di legge; l’introduzione di questa facoltà, difficilmente contenibile, in connessione con la prassi dell’abuso della posizione della questione di fiducia su maxiemendamenti e della decretazione d’urgenza, squilibra a vantaggio del Governo la calendarizzazione delle proposte di legge e, conseguentemente la produzione legislativa portando ad una sempre maggiore incidenza di quella di iniziativa del Governo, nonché mortifica il dibattito parlamentare con una rilevante compressione dei tempi e delle possibilità di emendamento; in ultima analisi, si pone un problema di lesione del principio di separazione dei poteri con una eccessiva ingerenza dell’esecutivo nel legislativo

introduzione del “voto a data certa” rende ingiustificato il mantenimento del potere di decretazione d’urgenza

possibilità di porre la questione di fiducia sul disegno di legge “a data certa”

rinvio di modalità e limiti del procedimento senza alcun vincolo contenutistico, tranne la necessaria omogeneità del disegno di legge, al Regolamento della Camera

* L'autore per la redazione dello schema di lettura critica si è avvalso dei materiali elaborati dal Servizio studi del Senato e dal Servizio studi della Camera dei deputati nel corso dell’iter di discussione ed approvazione e pubblicati sui siti internet del Senato della Repubblica e della della Camera dei deputati, dal rapporto di fine legislatura sull’attività del Ministro per i rapporti con il Parlamento “Il Governo in Parlamento XVI legislatura” pubblicato a cura dell’Ufficio di Gabinetto del Ministro e del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, dalle relazioni e dagli interventi ai seminari dell’Associazione italiana dei costituzionalisti tenutisi il 28 aprile 2014 e l’11 giugno 2015 pubblicati sulla rivista dell’A.I.C. e da vari altri articoli pubblicati sulla stessa rivista nei numeri 2/2014, 4/2014, 1/2015, 2/2015, 3/2015, 4/2015, 1/2016, 2/2016, dai materiali pubblicati dal Coordinamento democrazia costituzionale sul relativo sito internet.