Sabato, 21 luglio 2018
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Legge Costituzionale «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione»


Una lettura critica
del disegno di legge
sulla riforma costituzionale

a cura di Massimo Michelozzi
Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia
PARTE 1

La revisione della Costituzione:
premesse, obiettivi, contenuti, interazioni *

Alla base del percorso di revisione sta l’imputazione delle “colpe” delle inefficienze del sistema politico-istituzionale italiano al bicameralismo perfetto (che rallenterebbe il processo legislativo) ed alla conflittualità Stato-Regioni causata dalla potestà legislativa concorrente.

Il tutto in un orizzonte fortemente condizionato dalla contingenza della crisi economico-finanziaria che impone la riduzione della spesa pubblica assurta, così, a macro-fine della riforma.

E sempre nel costante filo conduttore di tutte le proposte di riforma costituzionale succedutesi nel tempo del rafforzamento del Governo ritenuto privo di idonei poteri per realizzare il proprio indirizzo politico (governabilità).

In realtà tutte le premesse sono discutibili:

  • Il parlamentarismo è tecnica utile al confronto tra prospettive politiche diverse tendente a compromesso ed a maggiore consenso al fine dell’effettività delle scelte normative, e, quindi, i tempi del confronto sono risorsa più che problema;
  • la produzione legislativa italiana per legislatura è quantitativamente in linea con quella degli altri Paesi dell’UE (nel biennio 2011-2012, hanno approvato, rispettivamente, il Parlamento italiano 173 leggi, il Parlamento tedesco 281 leggi – in un ordinamento in cui spesso viene usata la legge per puntuali interventi di “manutenzione” normativa, il Parlamento francese 193 leggi, il Parlamento spagnolo 75 leggi, il Parlamento inglese 48 leggi – fonte: Servizio studi del Senato, Nota breve n. 11 – giugno 2013 “Tempi del legiferare: i dati”);
  • la cd. “navette(passaggio reiterato da una camera all’altra delle proposte di legge) riguarda un numero limitato di casi (in particolare, nella scorsa XVI legislatura 2008-2013: su 391 leggi complessivamente approvate, 301 lo sono state con la sola doppia lettura, una per ciascuna Camera, cioè, senza “navette”; hanno richiesto 3 letture 75 disegni di legge; hanno richiesto 4 letture 12 disegni di legge; hanno richiesto più di 4 letture 3 disegni di legge – fonte: Servizio studi del Senato, Nota breve n. 10 – giugno 2013 “Bicameralismo e navette: i dati”);
  • il Governo ha notevoli poteri per perseguire l’indirizzo politico: decretazione d’urgenza (di frequente uso: nella scorsa XVI legislatura sono stati presentati dal Governo al Parlamento per la conversione 118 decreti-legge e sono stati approvati 114 disegni di legge di conversione – fonte: “Il Governo in Parlamento XVI legislatura”), facoltà di porre la questione di fiducia per l’approvazione di disegni di legge o di singoli articoli di questi (facoltà di frequente uso: nella scorsa XVI legislatura la questione di fiducia è stata posta, alla Camera dei deputati 60 volte, al Senato 36 volte – fonte: “Il Governo in Parlamento XVI legislatura”; nella attuale XVII legislatura, alla data del 30.3.2016, è stata posta, alla Camera dei deputati 32 volte, al Senato 33 volte – fonte: Camera.it), legislazione delegata (spesso caratterizzata da: genericità dei principi e criteri direttivi contenuti nelle leggi-delega, scarsa incidenza dei pareri delle Commissioni parlamentari, eccessi di delega), e, comunque, già attualmente la legislazione di iniziativa governativa prevale nettamente su quella di iniziativa parlamentare (nella scorsa XVI legislatura il Governo ha presentato complessivamente 412 disegni di legge – 114 ordinari, 118 di conversione di decreti-legge, 6 costituzionali, 174 di ratifica di trattati internazionali – ed il Parlamento ne ha approvati complessivamente 322 - 72 ordinari, 114 di conversione di decreti-legge, 1 costituzionale, 135 di ratifica di trattati internazionali; ciò a fronte della approvazione di 85 proposte di legge di iniziativa parlamentare, corrispondenti al 22% della legislazione – fonte: “Il Governo in Parlamento XVI legislatura”); i problemi dei Governi italiani sono derivati non dalla Costituzione ma da conflittualità tra le forze politiche di maggioranza, contesa per la guida del governo, disomogeneità delle coalizioni di governo);
  • è contestato che l’incertezza normativa nel riparto di competenze legislative Stato-Regioni sia dovuta alla potestà concorrente.

Comunque, di fatto, tutte tali premesse ed obiettivi hanno trovato puntuale riscontro nella riforma tanto da essere in parte esplicitate nel titolo stesso del disegno di legge costituzionale che indica cinque voci-argomento:

  1. superamento del bicameralismo paritario
  2. riduzione del numero dei parlamentari
  3. contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni
  4. soppressione del CNEL
  5. revisione del titolo V della parte II della Costituzione

Al fine di risparmio della spesa pubblica, che assume anomala centralità in una riforma costituzionale, sono riconducibili: la riduzione del numero dei parlamentari, la soppressione del CNEL, l’elezione indiretta dei senatori che, mantenendo le rispettive cariche rivestite (consigliere regionale/sindaco), ne matengono il relativo trattamento con conseguente limitazione dell’indennità parlamentare ai soli deputati, l’abolizione delle Province, la previsione ad opera di apposita legge statale di un tetto massimo ai compensi dei componenti degli organi collegiali regionali.

Non trovano, viceversa, esplicitazione nel titolo gli ulteriori due indirizzi caratterizzanti la revisione:

  • il rafforzamento del Governo,
  • la ricentralizzazione in capo allo Stato della potestà legislativa.

In particolare, il rafforzamento del Governo nei confronti del Parlamento è perseguito dalla interazione della riforma costituzionale con la legge elettorale cd. Italicum. Mentre la legge elettorale garantisce al Governo una maggioranza più che assoluta (340 seggi su 630) nella Camera dei deputati (rafforzamento strutturale indiretto), la riforma concentra nella sola Camera dei deputati il rapporto fiduciario e gran parte dei procedimenti legislativi caratterizzati da tempi strettamente cadenzati (relativamente alla partecipazione del Senato a tali procedimenti) e delinea un ruolo debole del Senato (per composizione e funzioni) non in grado di fungere da contrappeso al potere dell’asse maggioranza-governo, concede al Governo il potere di far discutere e deliberare dal Parlamento un proprio disegno di legge entro un termine massimo (cd. “voto a data certa”) (v. oltre) (rafforzamento funzionale indiretto) a fronte del permanere del potere di decretazione d’urgenza (seppur nei limiti, costituzionalizzati, già risultanti dalla legge 400/1988 e dalle sentenze della Corte costituzionale) e della delegazione legislativa.

Al rafforzamento dell’asse maggioranza parlamentare-governo, portato immediato del combinato-disposto “legge elettorale-riforma costituzionale”, fa riscontro una tutela delle opposizioni e delle minoranze meramente rinviata senza alcun vincolo contenutistico ai futuri Regolamenti parlamentari (v. oltre) ed un rafforzamento degli istituti di democrazia diretta (proposte di legge di iniziativa popolare, referendum propositivo e di indirizzo) meramente rinviato, rispettivamente, ai Regolamenti parlamentari ed a leggi costituzionale ed ordinaria. In proposito diversi costituzionalisti rilevano l’incidenza della combinazione “legge elettorale-riforma costituzionale” sulla forma di governo.

Si è osservato, in particolare che, mentre il cd. “voto a data certa” costituzionalizza il predominio governativo nell’esercizio della funzione legislativa, già realizzato di fatto, la legge elettorale trasforma il Governo ed il Presidente del consiglio da emanazione (mediante il rapporto fiduciario) della maggioranza parlamentare e nomina da parte del Presidente della Repubblica ad investitura obbligata sulla base del voto popolare con maggioranza precostituita, esito scontato del voto di fiducia, vincolo del Presidente della Repubblica nella nomina del capo della forza politica che ha ottenuto la maggioranza mediante l’attribuzione del premio di maggioranza, tendenziale insostituibilità in corso di legislatura del governo/presidente del consiglio.

Si parla così di “democrazia di investitura” o di forma di governo “neoparlamentare” inedita nell’ambito delle maggiori democrazie.

La ricentralizzazione in capo allo Stato della potestà legislativa, con speculare ridimensionamento della potestà legislativa delle Regioni (ad autonomia ordinaria), è realizzata mediante l’aumento delle materie di competenza legislativa dello Stato e l’introduzione della cd. “clausola di supremazia” (o di salvaguardia) che consente al Governo di proporre leggi in materie non riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, quindi, in materie di competenza legislativa propria delle Regioni, sul presupposto della necessità di tutelare l’unità giuridica o economica della Repubblica o l’interesse nazionale (v. oltre).

Relativamente al sistema delle autonomie regionali, ridisegnando il riparto delle potestà legislative dello Stato e delle Regioni ordinarie e così incidendo sulla espressione più rilevante della autonomia politica delle Regioni, la riforma incide sulla stessa forma di Stato.

L’analisi del titolo del disegno di legge costituzionale e dell’articolato dello stesso consente di rilevare che:

  • le cinque finalità espresse non risultano tra loro concettualmente omogenee in quanto, mentre le prime quattro sono significanti del contenuto della normazione, quella della revisione del titolo V è meramente formale non indicando la direzione verso cui tende la riforma; inoltre, a differenza delle altre, che individuano organici interventi su specifici assetti dell’ordinamento (il Parlamento, gli organi ausiliari e specificamente il CNEL, le autonomie territoriali), quella del contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni risulta finalità “trasversale” che trova realizzazione attraverso disposizioni che, come visto, intervengono in diversi ambiti (riduzione del numero dei senatori, limitazione dell’indennità parlamentare ai soli membri della Camera dei deputati, soppressione del CNEL, abolizione delle Province, previsione di tetto massimo ai compensi degli organi collegiali regionali);
  • non trovano posto nel titolo rilevanti ambiti dell’intervento riformatore: la riforma del procedimento di formazione delle leggi, la revisione ed integrazione degli istituti di democrazia diretta, l’introduzione della tutela dei diritti delle minoranze parlamentari e dello statuto delle opposizioni, le modifiche al procedimento per l’elezione del Presidente della Repubblica e per la nomina da parte del Parlamento dei giudici della Corte costituzionale, l’introduzione del giudizio preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
* L'autore per la redazione dello schema di lettura critica si è avvalso dei materiali elaborati dal Servizio studi del Senato e dal Servizio studi della Camera dei deputati nel corso dell’iter di discussione ed approvazione e pubblicati sui siti internet del Senato della Repubblica e della della Camera dei deputati, dal rapporto di fine legislatura sull’attività del Ministro per i rapporti con il Parlamento “Il Governo in Parlamento XVI legislatura” pubblicato a cura dell’Ufficio di Gabinetto del Ministro e del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, dalle relazioni e dagli interventi ai seminari dell’Associazione italiana dei costituzionalisti tenutisi il 28 aprile 2014 e l’11 giugno 2015 pubblicati sulla rivista dell’A.I.C. e da vari altri articoli pubblicati sulla stessa rivista nei numeri 2/2014, 4/2014, 1/2015, 2/2015, 3/2015, 4/2015, 1/2016, 2/2016, dai materiali pubblicati dal Coordinamento democrazia costituzionale sul relativo sito internet.