Domenica, 23 settembre 2018
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Legge Costituzionale «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione»


Una lettura critica
del disegno di legge
sulla riforma costituzionale

a cura di Massimo Michelozzi
Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia
PARTE 4

Riforma del titolo V
e istituti di democrazia diretta *

Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni

La riforma, sostituendo l’art. 117 C., modifica il sistema di riparto delle competenze legislative con:

  • l’eliminazione formale della competenza concorrente tra Stato e Regioni prevedendo la sola competenza esclusiva dello Stato in cui sono confluite le materie di competenza concorrente ed altre (art. 117 c. 2)
  • la determinazione di aree di competenza propria delle Regioni (art. 117 c. 3)
  • mantenendo, invece, la competenza residuale delle Regioni “in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato” (art. 117 c. 3)

Viene mantenuta l’impostazione per elenchi di materie assegnate rispettivamente allo Stato ed alle Regioni (ad autonomia ordinaria).

Le materie di esclusiva competenza legislativa statale aumentano da 31 a 48. Tre queste, non di tutte viene riservata allo Stato l’integrale disciplina (con conseguente esclusione di alcuno spazio alla competenza legislativa regionale).

In particolare:

  • in alcune materie la legge statale stabilisce “principi generali” (principi fondamentali per promuovere l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza: art. 121 c. 1 C.; disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni: art. 117 c. 2 lett. P);
  • in altre la legge statale determina “disposizioni generali e comuni” (per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare: art. 117 c. 2 lett. M; sull’istruzione: art. 117 c. 2 lett. N; sull’istruzione e formazione professionale: art. 117 c. 2 lett. O; sulle attività culturali e sul turismo: art. 117 c. 2 lett. S; sul governo del territorio: art. 117 c. 2 lett. U);
  • in altre la legge statale disciplina ambiti ed aspetti di interesse nazionale o sovranazionale (programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica: art. 117 c. 2 lett. N; sistema nazionale e coordinamento della protezione civile: art. 117 c. 2 lett. U; produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia: art. 117 c. 2 lett. V; infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza: art. 117 c. 2 lett. Z; porti e aeroporti civili di interesse nazionale e internazionale: art. 117 c. 2 lett. Z); (relativamente alla disciplina di attività culturali, beni ambientali, culturali e paesaggistici, turismo, l’art. 117 c. 3 prevede la competenza legislativa delle Regioni in tali materie “per quanto di interesse regionale”);
  • in altre, infine, la legge statale disciplina solo una parte della materia (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale: art. 117 c. 2 lett. M; funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane: art. 117 c. 2 lett. P).

In tutte le materie la cui disciplina non è integralmente demandata alla legislazione statale vi sono ambiti aperti all’esercizio di potestà legislativa regionale.

Le materie di competenza regionale sono individuate prevalentemente per finalità (pianificazione, programmazione, organizzazione, promozione, valorizzazione, dotazione infrastrutturale); le rimanenti concernono “la rappresentanza delle minoranze linguistiche”, “la disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali”, i “servizi scolastici”. In tutti gli ambiti della competenza propria regionale, peraltro, si esercita anche la competenza statale.

Criticità

vero obiettivo della riforma sembra un sostanziale ridimensionamento della potestà legislativa regionale (è stata definita “ottriata”, cioè concessa dal legislatore statale, più che dalla Costituzione) grazie all’aumento delle materie di competenza esclusiva dello Stato, ed alla previsione delle norme statali “generali e comuni” che, potendo essere anche di dettaglio, consentono allo Stato di dettare discipline esaustive togliendo ogni spazio alla legislazione regionale

l’elencazione per “materie”, la discrezionalità dello Stato nel delimitare gli ambiti delle norme generali e comuni e gli ambiti di interesse nazionale e sovranazionale, la vaghezza di alcune terminologie (es. “programmazione strategica, infrastrutture strategiche”), l’individuazione delle materie di competenza regionale per “finalità” o ambiti di disciplina, sono possibile fonte di alto livello di conflittualità fra Stato e Regioni

Clausola di supremazia

Importante riforma in materia di riparto delle competenze legislative è quella recata dall’art. 117 c. 4. La norma prevede la facoltà per il Governo di proporre leggi dello Stato in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale.

Criticità

portata generale del potere governativo, senza cioè limiti di oggetto, e genericità delle condizioni, in particolare l’interesse nazionale; conseguente pericolo di discrezionale deroga al riparto di competenze legislative; in ragione della politicità della decisione della Camera in merito all’unità della Repubblica ed all’interesse nazionale, sindacabilità da parte della Corte costituzionale presumibilmente limitata alla manifesta irragionevolezza ossia all’esercizio manifestamente abnorme e distorto del potere legislativo statale; mancato inserimento di tale legge tra quelle bicamerali e mera garanzia dell’onere di approvazione a maggioranza assoluta della Camera ove si discosti dalle indicazioni del Senato, insufficiente in relazione alla precostituita maggioranza di 340 deputati

Istituti di democrazia diretta

Referendum abrogativo

La riforma diversifica il quorum per la validità del referendum abrogativo in relazione al numero dei richiedenti:

  • se la richiesta di referendum è stata avanzata da 500.000 elettori è necessaria, come nella Costituzione vigente, la partecipazione alla votazione della maggioranza degli aventi diritto al voto,
  • se la richiesta è stata avanzata da 800.000 elettori, è sufficiente la partecipazione della maggioranza dei cittadini che hanno partecipato al voto alle ultime elezioni della Camera dei deputati (art. 75 c. 4 Cost.).

Iniziativa legislativa popolare

La riforma eleva da 50.000 a 150.000 il numero delle firme necessarie per la presentazione di un progetto di legge e prevede la garanzia della discussione e deliberazione conclusive della proposta di legge rinviandone, però, la disciplina dei relativi tempi, forme e limiti ai Regolamenti parlamentari (art. 71 c. 3 Cost.).

Criticità

anche in questo caso di rinvio ai Regolamenti parlamentari non viene posto alcun vincolo contenutistico alla normazione

Altre forme di partecipazione

Vengono introdotti nell’ordinamento nuovi istituti:

  • referendum propositivi
  • referendum di indirizzo
  • altre forme di consultazione dei cittadini e delle formazioni sociali demandandone, rispettivamente, la previsione delle relative condizioni ed effetti ad apposita legge costituzionale, e le modalità di attuazione ad apposita legge bicamerale (art. 71 c. 4 Cost.).
* L'autore per la redazione dello schema di lettura critica si è avvalso dei materiali elaborati dal Servizio studi del Senato e dal Servizio studi della Camera dei deputati nel corso dell’iter di discussione ed approvazione e pubblicati sui siti internet del Senato della Repubblica e della della Camera dei deputati, dal rapporto di fine legislatura sull’attività del Ministro per i rapporti con il Parlamento “Il Governo in Parlamento XVI legislatura” pubblicato a cura dell’Ufficio di Gabinetto del Ministro e del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, dalle relazioni e dagli interventi ai seminari dell’Associazione italiana dei costituzionalisti tenutisi il 28 aprile 2014 e l’11 giugno 2015 pubblicati sulla rivista dell’A.I.C. e da vari altri articoli pubblicati sulla stessa rivista nei numeri 2/2014, 4/2014, 1/2015, 2/2015, 3/2015, 4/2015, 1/2016, 2/2016, dai materiali pubblicati dal Coordinamento democrazia costituzionale sul relativo sito internet.