Venerdi, 16 novembre 2018
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RIFORMA DELLA GIUSTIZIA 2014
Le proposte di Magistratura Democratica
 
 
 
 
 

La riforma della giustizia

I tempi della giustizia civile: agire sul terreno dell’organizzazione, informatizzazione, innovazione.
La riduzione dei tempi della giustizia è obiettivo imprescindibile per una seria riforma della giustizia.
La eccessiva durata dei processi mina la tutela dei diritti (costituzionalmente garantiti) dei cittadini ed è ostacolo alla crescita del Paese.
Non possono, dunque, non condividersi le preoccupazioni e la necessità di interventi immediati volti a migliorare l’efficacia dell’intervento giudiziario.
Occorre premettere che dai dati resi pubblici il 17.3.2014 dalla Commissione Ue (richiamati sul sito del Governo), risulta che:
  1. l’arretrato di cause in materia civile e commerciale in Italia è diminuito dal 2010 al 2012, sia per la riduzione delle sopravvenienze sia per l’incremento della produttività dei magistrati;
  2. i tempi per la definizione in primo grado delle predette controversie sono in media di circa 600 giorni (pari, occorre ricordarlo, a meno di due anni).

Le riforme annunciate dal Governo Renzi in materia civile intervengono quasi esclusivamente sul versante processuale nell’intento di ridurre questi “600 giorni”. Ma detti tempi sono per buona parte rappresentati da termini perentori, stabiliti dal codice di rito per garantire il diritto di difesa delle parti e consentire una adeguata istruttoria della causa. Più precisamente: almeno 90 giorni devono intercorrere tra la notifica dell’atto di citazione e la prima udienza di comparizione e trattazione; 80 giorni devono essere concessi, se anche una sola delle parti lo richieda, per lo scambio delle cd. memorie istruttorie, altri 80 giorni devono essere concessi, a meno che le parti non siano concordi sul chiederne il dimezzamento, per lo scambio delle comparse conclusionali e delle memorie di replica. Se poi la causa prevede una istruttoria minima (l’audizione di due testi ed una consulenza tecnica), occorre aggiungere almeno altri 90 giorni.
Dunque i tempi processuali ritenuti fonte della inefficienza della macchina giustizia, sono in realtà soltanto una, e nemmeno la più importante, delle criticità da risolvere e dei campi di intervento di una riforma che voglia davvero migliorare l’efficacia della risposta di giustizia.

Non possono infatti essere taciuti i risultati, certamente non decisivi, delle riforme processuali succedutesi dagli anni novanta del secolo scorso ad oggi, con ritmo incalzante, nel tentativo di rendere più veloce la giustizia civile “a costo zero”, che hanno già rivelato tutti i limiti di una strategia affidata esclusivamente o prevalentemente a questo tipo di interventi.

Occorre prendere atto che con la mera razionalizzazione del processo non si va oltre un certo segno, tanto più che qualsiasi razionalizzazione, per quanto brillante se esaminata in vitro, si appanna fatalmente all’impatto con la concreta condizione in cui versano gli uffici giudiziari, appesantiti, nella più gran parte, da un mastodontico arretrato che condiziona le prassi concrete, inceppando meccanismi che in astratto si suppongono invece perfettamente lubrificati e funzionanti.

Se si persegue, giustamente, l’obbiettivo di abbattere drasticamente la durata dei processi è ineludibile la necessità di agire con determinazione ed efficacia sul terreno dell’organizzazione della giustizia civile, convincendosi della utilità di investimenti di risorse finanziarie (non solo di energie e di creatività) che daranno un sicuro ritorno.

Così, ad esempio, se è vero che molto è stato fatto sin qui per il processo civile telematico, è anche vero che la rinuncia a un’adeguata dotazione di personale informatico interno all’amministrazione e l’esternalizzazione dei relativi servizi di assistenza, con costi elevati e di dubbia efficacia, condizionano l’efficienza complessiva del sistema.

Né ha alcun senso continuare a considerare il giudice civile come un operatore isolato e autosufficiente, che esamina, smista e organizza le sue “carte” senza alcuna assistenza. L’assistenza al giudice è una necessità, non un lusso, perché moltiplica i risultati del suo lavoro, come l’esperienza e il buon senso insegnano; è invece un lusso sprecare il costo della professionalità di un magistrato per attività di supporto, anche meramente esecutive e di ordine, che altre figure professionali svolgerebbero meglio e a costi minori. Per stabilire quali risorse e interventi specificamente mettere in campo, peraltro, sono già disponibili riflessioni assai serie da cui partire, come quelle degli Osservatori sulla giustizia civile (si vedano, da ultimo, gli esiti della loro assemblea svoltasi a Rimini dal 30 maggio al 1° giugno scorsi), preziose perché trasversali a tutte le categorie professionali – avvocati, cancellieri, giudici – coinvolte nel processo civile.

In una prospettiva di riorganizzazione della giustizia civile, inoltre, andrebbe considerata anche la rinunzia ad uffici della cui utilità è lecito dubitare, come i tribunali regionali e superiore delle acque pubbliche o le sezioni specializzate agrarie, inesauribili fonti, per di più, di questioni e conflitti di competenza di cui potrebbe proficuamente farsi a meno; né sarebbe fuori luogo una riflessione –per quanto più problematica, per i risvolti di ordine costituzionale– sugli effettivi vantaggi, anche sotto il profilo dell’efficienza, oltre che sotto quello dell’effettività della tutela, di una distinzione tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa come quella consegnataci dalla storia del nostro paese.

Altre prospettive e proposte sulle linee di riforma (punti 1 e 2)

Gli obiettivi della riforma paiono molto seri e ambiziosi, tali da dover fare ipotizzare nel Governo la volontà di mettere in atto una vera e propria rivoluzione, abbandonando l’ottica, sino ad ora sperimentata, dei piccoli aggiustamenti, delle isolate novelle al codice di procedura civile, dei tentativi di marginali accorgimenti per cercare qualche miglioramento.

Questa rivoluzione non potrà riguardare esclusivamente il piano processuale, ma dovrà anche comprendere serie riforme ordinamentali, quali un nuovo assetto dell’avvocatura, la riforma radicale della magistratura onoraria, la riforma di alcuni istituti del diritto sostanziale.

In particolare, una seria prospettiva di riforma non può ormai più prescindere dalla unicità della giurisdizione quale fattore di razionalizzazione organizzativa e dalla creazione e realizzazione di strumenti di ausilio al lavoro del Giudice, ormai inteso quale figura professionale, che deve poter contare su un moderno ed efficiente Ufficio per il processo composto da uno staff tendenzialmente stabile –quali, ad esempio, g.o.t., tirocinanti/stagisti di varia provenienza– e dotato di propri strumenti telematici (PCT).

Manca poi nel progetto di riforma, ogni riferimento ad una auspicabile riduzione delle competenze attualmente a carico dei tribunali ed al recupero delle risorse disponibili. Alcuni uffici giurisdizionali, infatti, non hanno ormai più alcun senso: ad esempio, i Tribunali regionali per le acque pubbliche ed il Tribunale superiore per le acque pubbliche, le Sezioni specializzate in materia agraria. Analogamente, occorre ripensare alla giurisdizione amministrativa così come la conosciamo, concretamente immaginando un sistema unico di giurisdizione.

Una seria riforma non può poi prescindere dalla semplificazione di alcuni istituti di diritto sostanziale, che tenga conto dei mutamenti sociali e sappia fare da sponda all’evoluzione della clima politico culturale del paese.

Al riguardo, uno dei campi ove è possibile operare una netta semplificazione è quello del sistema separazione/divorzio, con l'abolizione della separazione personale tra i coniugi o, almeno, stabilendo la sua facoltatività prima del divorzio, così come è previsto in altre democrazie europee.

Oltre a rispecchiare il mutamento dei costumi sociali, una simile riforma avrebbe un forte impatto anche sul contenimento del numero dei procedimenti civili, tenuto conto che, secondo una stima approssimativa, il numero delle separazioni ammonta a circa 50.000 procedimenti all’anno –numero peraltro aggravato dalla proliferazione di sub procedimenti tesi alla modifica delle condizioni di separazione–.

Una riforma della giustizia seria e credibile non può poi prescindere da una coraggiosa riforma dell’avvocatura, che deve necessariamente passare dalla previsione di un numero chiuso o programmato di ingressi alla facoltà di giurisprudenza e/o nei ranghi dell’avvocatura stessa.

Diventa quindi essenziale alla riuscita di qualsivoglia riforma la fattiva e leale collaborazione degli avvocati, con i quali la magistratura deve mantenere il confronto già avviato al fine di conseguire le esigenze di snellezza e di concentrazione del moderno processo civile.

A questo riguardo, può essere auspicabile una riforma in tema di modalità di introduzione della causa, pur non potendosi condividere il richiamo, nella scheda governativa, al progetto Vaccarella, che ha già dato pessima prova di sé con il non rimpianto rito societario.

Occorre infatti garantire che, fin dal primo atto introduttivo, sia data al Giudice la possibilità di programmare il proprio lavoro, prevedendo che l’introduzione del processo avvenga con ricorso, sì da lasciare al Giudice stesso la fissazione della prima udienza mettendolo in grado di organizzare al meglio il proprio ruolo. Il modello utilizzabile potrebbe rifarsi a quello previsto dall’art. 702 bis c.p.c., con le opportune modifiche (prevedendo ad esempio una prima udienza nel corso del quale, dopo la discussione orale della causa, potrebbe essere concesso un solo termine per repliche ed integrazioni istruttorie alle parti).
Nell’ottica di abbattere i tempi morti e di garantire la possibilità al giudice di organizzare il proprio lavoro, potrebbe allora essere auspicabile aggravare le parti dell’onere di chiarire la loro domanda anche in diritto, con conseguente modifica dell’art. 164 c.p.c. che, ora, sanziona –a pena di nullità– solo la mancata esposizione dei fatti di cui al 163 n. 4 c.p.c..

Il processo civile è, infatti, un processo estremamente tecnico, rimesso al principio dispositivo delle parti: va quindi reso effettivo l’onere sulle stesse incombente di individuare con chiarezza, e sin dall’inizio, la loro domanda in diritto, sì da ridurre il margine di interpretazione della domanda con effetti positivi anche sul giudizio d’appello.

Detta impostazione consentirebbe l’intervento “ravvicinato” del Giudice per verificare eventuali problemi processuali (ad esempio relativi alla notifica); permetterebbe il recupero dell’oralità; eliminerebbe/ridurrebbe fortemente la possibilità di correzioni di rotta in corso di causa.

Si potrebbe altresì prevedere un obbligo di redazione degli atti per punti, a cui debbano corrispondere altrettanti punti dei provvedimenti del giudice.

Non vi è dubbio che uno degli elementi di rallentamento estremo delle cause è rappresentato dallo svolgimento della fase istruttoria, ma le soluzioni prospettate nella scheda governativa appaiono difficilmente percorribili.

L’idea dell’esame a distanza dei testimoni per mezzo di video conferenza, pur auspicabile, cozza con le carenze strutturali di diversi uffici giudiziari, dove non solo mancano le aule di udienza –che infatti vengono tenute dai giudici civili nelle proprie stanze–, ma addirittura le stanze –tanto che i giudici civili dividono la stessa stanza con un collega, tenendovi udienza a giorni alterni–.

Non pare condivisibile l’idea di far esaminare il testimone all’avvocato al di fuori del processo: verrebbe meno, infatti, quel principio di oralità che informa tutto il nostro sistema processuale. Si potrebbe anche ipotizzare una modifica della disciplina del conferimento dell’incarico al consulente nominato d’ufficio, che, quantomeno per le cause più semplici, potrebbe essere anticipato alla udienza di comparizione delle parti, previa ammissione della consulenza con lo stesso decreto di fissazione dell’udienza.

Nelle schede governative viene anche in esame la disciplina delle spese processuali, che si vuole ancorare a norme ancora più rigide, sul presupposto che l’uso da parte dei giudici del potere di compensazione, anche al di fuori delle regole già estremamente restrittive entrate in vigore in questi ultimi anni, costituirebbe un incentivo alla lite. Si tratta, a ben vedere, di una affermazione non condivisibile: da un lato manca qualsivoglia riferimento a dati precisi a sostegno dell’assunto, dall’altro non può sottacersi che la compensazione, oramai soggetta a rigide regole di applicazione, rappresenta una valvola di sfogo che permette di dare ingresso ad istanze di giustizia sostanziale.